L’IMU “sperimentale”
Differenze con l’ICI e alcuni aspetti applicativi

La nuova imposta comunale, ossia l’imposta municipale propria (IMU), è già legge dello Stato e si applica dal 1° gennaio di quest’anno. Difatti la L. 214/2011 ha convertito, con modificazioni, il D.L. 201/2011 (decreto “Salva-Italia” o “decreto Monti”) che con l’art. 13 ha anticipato l’applicazione dell’IMU all’anno 2012. Non possiamo però fare a meno di rilevare che l’IMU, come l’ICI, è una vera e propria imposta erariale (anche se una parte del gettito va ai Comuni) poiché istituita dalla legge dello Stato (cfr. Corte costituzionale, fra tante, sentenza n. 75 del 24 febbraio 2006). Un altro aspetto in comune tra l’ICI e l’IMU è che entrambi i tributi sono diretti, reali e patrimoniali (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 111 del 22 aprile 1997; Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 18549 del 4 dicembre 2003)

 Presupposto dell’imposta

Il presupposto dell’IMU, come per l’ICI, è il possesso formale a titolo di proprietà o altro diritto reale di godimento (usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi e superficie) di fabbricati, aree fabbricabili e terreni agricoli ubicati nel territorio dello Stato, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio è diretta l’attività dell’impresa.
L’IMU però si applica anche all’abitazione “principale” del soggetto passivo e ai fabbricati rurali ad uso sia abitativo, sia strumentale all’esercizio delle attività agricole. 
In via interpretativa, invece, dovrà essere chiarito se esulano, come riteniamo, dal campo di applicazione dell’IMU (cfr. C.M. n. 9/249 del 14 giugno 1993):

–         i terreni, diversi dalle aree fabbricabili, sui quali non vengono svolte le attività agricole di cui all’art. 2135 del codice civile. Trattasi di terreni normalmente inutilizzati (cosiddetti “incolti”) e di quelli, non pertinenziali di fabbricati, utilizzati per attività diverse da quelle agricole;
–         i terreni, diversi dalle aree fabbricabili, sui quali le attività agricole sono esercitate in forma non imprenditoriale. Trattasi di piccoli appezzamenti di terreno (cosiddetti “orticelli”) coltivati in modo occasionale senza strutture organizzative.

 L’IMU dovrebbe riguardare anche i seguenti beni:

 –         fabbricati costruiti abusivamente, indipendentemente dal fatto che per essi sia stata presentata o meno l’istanza di sanatoria edilizia (cfr. R.M. 6 giugno 1994 prot. 2/138);
–         impianti o parchi eolici finalizzati alla generazione di energia elettrica che devono essere censiti alla categoria catastale D/1 (conforme, Agenzia del Territorio, circolare n. 14/T del 22 novembre 2007 e risoluzione n. 3/T del 6 novembre 2008; Corte di cassazione, sezione tributaria, fra tante, sentenza n. 4028 del 14 marzo 2012);
–         i padiglioni fieristici (cfr. Commissione tributaria regione Veneto, sentenza n. 25/06/10);
–         posti barca (cfr. Commissione tributaria provinciale di Genova, sentenza n. 270/05/11). 

Si rammenta infine che in tema di ICI i giudici di legittimità hanno ritenuto tassabili anche le piattaforme petrolifere per l’estrazione di idrocarburi situate nel tratto di mare, facente parte del demanio statale, antistante il Comune competente (Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 13794 del 27 giugno 2005).   

Definizione degli immobili

Il presupposto dell’imposta è dunque il possesso di fabbricati, aree fabbricabili e terreni agricoli ubicati nel territorio dello Stato. Poiché il comma 2 della norma IMU (art. 13 del D.L. n. 201/2011) richiama espressamente l’applicazione dell’art. 2 del decreto ICI, si ha la stessa definizione di fabbricati e terreni prevista in tema di ICI e quindi:

a)    per “fabbricato” deve intendersi l’unità immobiliare iscritta o iscrivibile al catasto edilizio urbano (catasto dei fabbricati), considerandosi parte integrante del fabbricato stesso l’area occupata dalla costruzione e quella che ne costituisce pertinenza. Il fabbricato di nuova costruzione, invece, è sottoposto a tassazione a decorrere dalla data di ultimazione dei lavori di costruzione o, se antecedente, dalla data in cui è comunque utilizzato;
b)    per “area fabbricabile” deve intendersi l’area utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale (P.R.G. o P.G.T.) adottato dal Comune, indipendentemente dall’approvazione della regione e dell’adozione di strumenti attuativi del medesimo (cfr. art. 36, comma 2, del D.L. n. 223/2006 convertito dalla L. n. 248/2006). In ogni caso, non sono considerati fabbricabili i terreni posseduti e condotti direttamente da coltivatori diretti o imprenditori agricoli professionali (I.A.P.) sui quali persista l’utilizzazione agro-silvo-pastorale mediante l’esercizio di attività dirette alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, alla funghicoltura e all’allevamento di animali (cosiddetta “finzione giuridica”);
c)     per “terreno agricolo” deve intendersi il terreno adibito all’esercizio delle attività agricole indicate nell’art. 2135 del codice civile (coltivazione del fondo, selvicoltura, allevamento di animali). 

Con riferimento al trattamento ICI delle aree pertinenziali dell’abitazione (ad esempio, i giardini), si segnala un orientamento non univoco della sezione tributaria della Corte di cassazione sulla non tassabilità delle aree stesse (conforme, sentenze n. 17035 del 26 agosto 2004, n. 5755 del 16 marzo 2005; difforme, sentenze n. 25127 del 30 novembre 2009 e 16207 del 9 luglio 2010).
Infine, è appena il caso di ricordare che l’art. 31, comma 20, della L. n. 289/2002 (Finanziaria 2003) ha disposto espressamente che i Comuni, quando attribuiscono a un terreno la natura di area fabbricabile (ad esempio, terreno agricolo divenuto area industriale), hanno l’obbligo di dare comunicazione al proprietario a mezzo del servizio postale con modalità idonee a garantirne l’effettiva conoscenza da parte del contribuente (cfr. Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 15558 del 2 luglio 2009).

 Abitazione principale

Il comma 2, secondo periodo, della norma IMU definisce l’abitazione “principale” del soggetto passivo in modo differente dalla nozione valida ai fini dell’ICI. Agli effetti dell’IMU, infatti, l’abitazione principale è l’immobile, iscritto o iscrivibile al catasto edilizio urbano come “unica unità immobiliare”, nel quale il possessore (titolare del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento) “dimora abitualmente e risiede anagraficamente”.
Come si può notare, in sintonia con l’art. 43 del codice civile e dell’art. 3 del D.P.R. n. 223/1989, la norma IMU richiede la sussistenza della residenza sia effettiva (dimora abituale), sia anagrafica del contribuente e non anche la residenza (effettiva e/o anagrafica) dell’eventuale suo nucleo familiare (cfr. Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 14389 del 15 giugno 2010). Ne discende che se il contribuente dimora abitualmente (cfr. Agenzia delle Entrate, risoluzione n. 218/E del 30 maggio 2008) in un Comune diverso da quello in cui risiede anagraficamente, non potrà accedere al trattamento di favore (aliquota ridotta e detrazione d’imposta). 
L’espressione “unica unità immobiliare” è chiaramente finalizzata a vanificare il consolidato indirizzo della giurisprudenza tributaria di legittimità, secondo cui il contemporaneo utilizzo di più unità immobiliari contigue, censite in catasto separatamente e distintamente, non costituisce ostacolo all’applicazione dei benefici previsti per l’abitazione principale del soggetto passivo (Corte di cassazione, fra tante, sentenze n. 25902 del 29 ottobre 2008 e n. 3397 del 12 febbraio 2010; ordinanza n. 20567 del 7 ottobre 2011). Questo significa che l’abitazione principale del soggetto passivo è costituita soltanto da una sola unità immobiliare (fabbricato) e che, a decorrere dal 1° gennaio 2012, in caso di due appartamenti contigui il trattamento agevolato per entrambi gli immobili è consentito soltanto se il contribuente procede alla loro fusione catastale, sempre che i diritti reali sugli stessi siano omogenei (cfr. Agenzia del Territorio, nota 21 febbraio 2002 prot. 15232).

 Pertinenze

Secondo il terzo periodo dello stesso comma 2 della norma IMU, per “pertinenze dell’abitazione principale” devono intendersi esclusivamente le unità immobiliari classificate alle seguenti categorie catastali:

–         C/2 – Magazzini e locali di deposito;
–         C/6 – Stalle, scuderie, rimesse, autorimesse;
–         C/7 – Tettoie chiuse o aperte, posti auto su aree private, posti auto coperti. 

Tali pertinenze possono rientrare nel regime agevolato nella misura massima di un’unità immobiliare per ciascuna categoria catastale, anche se censite unitamente all’abitazione. Alla formazione del numero massimo, quindi, concorrono anche le pertinenze che non hanno un’autonoma rendita catastale poiché sono censite unitamente all’abitazione. In alcuni casi, si prospettato la necessità di scorporare dall’abitazione principale le pertinenze che formano una rendita catastale unitaria e inscindibile (cfr. C.M. n. 318/E del 14 dicembre 1995).
Tuttavia, a ben vedere, nemmeno il legislatore dell’IMU ha fornito una specifica nozione di “pertinenza”, per cui anche ai fini della nuova imposta comunale e, in particolare, agli effetti delle pertinenze dell’abitazione diversa da quella principale la definizione andrebbe mutuata da quella prevista dall’art. 817 del codice civile. Ne discende che i presupposti fondamentali per la sussistenza del “vincolo” pertinenziale sono (cfr. Agenzia delle entrate, risoluzione n. 149/E dell’11 aprile 2008):

–         l’elemento soggettivo, rappresentato dalla volontà effettiva di creare un vincolo di strumentalità e complementarietà funzionale tra il bene principale (abitazione) e quello accessorio (ad esempio, box);
–         l’elemento oggettivo, consistente nel rapporto funzionale corrente tra l’abitazione (bene principale) e le pertinenze (cantina, soffitta, box). 

La norma IMU però, rispetto alla disciplina dell’ICI, ha eliminato ogni incertezza sull’individuazione e sul numero delle pertinenze dell’abitazione principale. La lettera b) del suo comma 14, infatti, ha abrogato espressamente la disciplina di dettaglio prevista dall’art. 59, comma 1, lettera d), del D.Lgs. n. 446/1997.
Rimane il dubbio sull’ubicazione della pertinenza (ad esempio il box) che, a nostro parere, non necessariamente deve essere situata nello stesso stabile dell’edificio e che può essere acquistato anche in seguito all’acquisto dell’abitazione. 
Si ricorda che un’unità immobiliare può essere considerata pertinenza dell’abitazione, se entrambi i beni appartengono allo stesso soggetto passivo (cfr., fra tante, C.M. n. 114/E del 25 maggio 1999).
Infine, per completezza espositiva, è appena il caso di rimarcare che la norma IMU ha adottato la medesima disciplina stabilita dall’imposta di registro (o dell’IVA) di cui all’art. 1, nota II-bis), comma 3, della tariffa, parte prima, allegata al D.P.R. n. 131/1986 (TUR). Come dire che il legislatore tributario non si è ancora accorto che un nucleo familiare solitamente possiede più di un box.            

 Potestà dei Comuni

 L’IMU “sperimentale” trova applicazione su tutti i Comuni del territorio dello Stato, compresi quindi quelli appartenenti alle regioni a statuto speciale e alle province autonome. Analogamente alla disciplina dell’ICI, quindi, la nuova imposta è accertata, liquidata e riscossa da ciascun Comune (soggetto attivo) per i beni immobili la cui superficie insiste, interamente o prevalentemente, sul territorio del Comune stesso (cfr. R.M. n. 53/E del 9 aprile 1996).
Si può notare che né la norma IMU né la disciplina dell’IMU “a regime” richiamano l’applicabilità dell’art. 4 del decreto ICI, secondo cui l’imposta non si applica per i beni immobili di cui il Comune impositore competente sia titolare del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento (comma 1). Ne discende che i Comuni sono costretti a disporre l’esenzione per i terreni e i fabbricati non destinati esclusivamente ai compiti istituzionali (art. 59, comma 1, lettera b), del D.Lgs. n. 446/1997), per evitare di pagare l’IMU a se stessi e di versare allo Stato la relativa quota d’imposta.  
La norma IMU ha attribuito la potestà regolamentare ai Comuni che, quindi, possono:

 –         modificare, in aumento o in diminuzione, l’aliquota di base (0,76%) sino a 0,3 punti percentuali;
–         modificare, in aumento o in diminuzione, l’aliquota ridotta (0,4%) per l’abitazione principale e pertinenze sino a 0,2 punti percentuali;
–         diminuire l’aliquota ridotta pari allo 0,2% per i fabbricati rurali strumentali sino allo 0,1%;
–         ridurre l’aliquota di base pari allo 0,76% sino allo 0,4% nel caso di beni immobili non produttivi di reddito fondiario (art. 43 del D.P.R. n. 917/1986), oppure posseduti da soggetti IRES o concessi in locazione;
–         aumentare l’importo della detrazione fino ad azzerare l’imposta dovuta per l’abitazione principale;
–         estendere le agevolazioni previste per l’abitazione principale agli anziani o disabili che acquisiscono la residenza in istituti di ricovero o sanitari a seguito di ricovero permanente, come disposto dall’art. 3, comma 56, della L. n. 662/1996;
–         introdurre l’accertamento con adesione del contribuente e gli altri strumenti di deflazione contenzioso;
–         stabilire ulteriori condizioni di favore ai sensi degli artt. 52 e 59 del D.Lgs. n. 446/1997. 

Nell’economia del discordo è utile rimarcare che il comma 1 del citato art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997 dispone espressamente che i Comuni possono disciplinare le proprie entrate anche tributarie, salvo per quanto attiene all’individuazione e definizione delle “fattispecie imponibili”, dei “soggetti passivi” e dell’aliquota “massima” dei tributi, nel rispetto delle esigenze di semplificazione degli adempimenti dei contribuenti (cfr. C.M. n. 118/E del 26 maggio 1999; R.M. n. 1/FL del 19 febbraio 2001).  
Dal canto suo l’art. 59 dello stesso D.Lgs. n. 446/1997, come novellato dal comma 14 della norma IMU, attribuisce ai Comuni la facoltà di (cfr. C.M. n. 101/E del 17 aprile 1998; C.M. n. 296/E de 31 dicembre 1998):

a)    stabilire ulteriori condizioni ai fini dell’applicazione della “finzione giuridica” di cui all’art. 2, comma 1, lettera b), del decreto ICI, concernente i terreni considerati non fabbricabili, anche con riferimento alla quantità e qualità di lavoro effettivamente dedicato all’attività agricola da parte dei coltivatori diretti o imprenditori agricoli professionali (I.A.P.) e del proprio nucleo familiare;
b)   disporre l’esenzione per gli immobili, non destinati esclusivamente ai compiti istituzionali, posseduti dallo Stato, dalle regioni, dalle province, dagli altri Comuni, dalle comunità montane, dai consorzi fra detti enti (cfr. art. 31, comma 18, della Finanziaria 2003), dalle aziende sanitarie locali;
c)    stabilire che l’esenzione di cui all’art. 7, comma 1, lettera i), del decreto ICI, concernente i beni immobili utilizzati da enti non commerciali, si applica soltanto ai fabbricati e a condizione che gli stessi, oltre che utilizzati, siano anche posseduti dall’ente commerciale utilizzatore (cfr. Corte costituzionale, ordinanze n. 429 del 19 dicembre 2006 e n. 19 del 26 gennaio 2007);
d)   prevedere il diritto al rimborso dell’imposta pagata per le aree successivamente divenute inedificabili, stabilendone termini, limiti temporali e condizioni, con riguardo anche alle modalità e alla frequenza delle varianti apportate agli strumenti urbanistici;
e)    determinare periodicamente e per zone omogenee i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine di limitare il potere di accertamento qualora l’imposta sia stata versata sulla base di un valore non inferiore a quello predeterminato, secondo criteri improntati al perseguimento dello scopo di ridurre al massimo l’insorgenza di contenzioso;
f)      stabilire che si considerano regolarmente eseguiti i versamenti effettuati da un contitolare anche per conto degli altri (cfr. R.M. n. 95/E del 30 luglio 1998);
g)   introdurre l’istituto dell’accertamento con adesione del contribuente, sulla base dei criteri stabiliti dal D.Lgs. n. 218/1997 (cfr. art. 50 della L. n. 449/1997; R.M. n. 25/E dell’8 aprile 1998);
h)   stabilire differimenti di termini per i versamenti, per situazioni particolari (calamità naturali, decesso del contribuente). 

Sono invece norme definitive:

–         l’art. 56 del D.L. n. 1/2012 (cosiddetto “decreto liberalizzazioni” convertito dalla L. n. 27/2012), con il quale è stato aggiunto alla norma IMU il comma 9-bis che attribuisce ai Comuni la facoltà di ridurre l’aliquota di base fino allo 0,38% (3,8 per mille) per i fabbricati costruiti e destinati dall’impresa costruttrice alla vendita, fino a quando permane tale destinazione e non siano concessi in locazione, e comunque per un periodo non superiore a 3 anni dall’ultimazione dei lavori;

– l’art. 91-bis dello stesso “decreto liberalizzazioni”, con cui è stata modificata la lettera i) dell’art. 7 del decreto ICI e abrogato il comma 2-bis dell’art. 7 del D.L. n. 203/2005. In virtù di tali modifiche, gli enti pubblici e privati non commerciali sono esenti dall’IMU nel caso di utilizzo di beni immobili destinati esclusivamente allo svolgimento non commerciale delle attività indicate nella stessa lettera i). In caso di utilizzo misto, l’esenzione opera soltanto sulla parte dell’immobile adibito nel quale si svolge l’attività di natura non commerciale.

 Norme non richiamate 

 La disciplina dell’IMU, sia “sperimentale, sia “a regime”, non ha previsto la facoltà di disporre agevolazioni per le seguenti fattispecie:

 –         immobili posseduti dagli enti senza scopi di lucro (art. 6, comma 2, del decreto ICI);
–         installazione di impianti a fonte rinnovabile per la produzione di energia elettrica o termica per uso domestico (art. 6, comma 2-bis, del decreto ICI);
–         fabbricati adibiti ad abitazione principale del soggetto passivo e persone in situazioni di particolare disagio economico-sociale (art. 8, comma 3, del decreto ICI);
–         interventi volti al recupero di unità immobiliari inagibili o inabitabili (art. 1, comma 5, della L. n. 449/1997);
–         stipulazione di contratti di locazione cosiddetti “agevolati” (art. 2, comma 4, della L. n. 431/1998, come interpretato dall’art. 2, comma 288, della L. n. 244/2007).

 Tali agevolazioni s’intrecciano con altre norme di favore non espressamente richiamate e precisamente:

 – l’art. 1, comma 86, della L. n. 549/1995 (Finanziaria 1996), secondo cui i Comuni possono deliberare agevolazioni (riduzioni) sui tributi di propria competenza “fino alla totale esenzione per gli esercizi commerciali e artigianali situati in zone precluse al traffico a causa dello svolgimento di lavori per la realizzazione di opere pubbliche che si protraggono per oltre sei mesi” (cfr. R.M. n. 222/E del 19 settembre 1996);
– l’art. 4, comma 1, del D.L. n. 437/1996 (convertito dalla L. n. 556/1996), secondo cui i Comuni possono deliberare un’aliquota ridotta con riferimento anche al fabbricato locato con contratto registrato a un soggetto che lo utilizza come abitazione principale (cfr. C.M. n. 96/E del 4 aprile 1997; C.M. n. 23/E dell’11 febbraio 2000); 
– l’art. 21, comma 1, del D.Lgs. n. 460/1997, secondo cui i Comuni possono deliberare, nei confronti delle ONLUS, la riduzione o l’esenzione dal pagamento dei propri tributi e dai connessi adempimenti (cfr. C.M. n. 168/E del 26 giugno 1998);
– l’art. 16, comma 5, della L. n. 328/2000, secondo cui i Comuni possono deliberare ulteriori riduzioni ICI per l’abitazione costituente “prima casa” delle famiglie con specifiche responsabilità di cura (ad esempio, famiglie che hanno a carico soggetti non autosufficienti con problemi di grave e temporanea difficoltà economica e famiglie di recente immigrazione che presentino gravi difficoltà di inserimento sociale);
– l’art. 23, comma 1, della L. n. 383/2000, secondo cui i Comuni possono deliberare riduzioni sui tributi di propria competenza per le associazioni di promozione sociale;
– l’art. 4, comma 5, del D.Lgs. n. 207/2001, secondo cui i Comuni possono adottare, nei confronti delle istituzioni riordinate in Aziende pubbliche di servizi alla persona o in persone giuridiche di diritto privato (ex I.P.A.B.), la riduzione o l’esenzione dal pagamento dei tributi di propria competenza;  
– l’art. 3, comma 6, del D.L. n. 240/2004 (convertito dalla L. n. 269/2004), secondo cui i Comuni possono deliberare aliquote ICI agevolate o l’esenzione dal pagamento dell’imposta relativamente agli alloggi oggetto dei contratti “agevolati”, anche differenziando l’agevolazione in funzione delle diverse tipologie di contratto;
– l’art. 5-bis, comma 4, del D.L. n. 86/2005 (convertito dalla L. n. 148/2005), secondo cui i Comuni, al fine di incrementare la disponibilità di alloggi da destinare ad abitazione principale, possono deliberare riduzioni ICI per i fabbricati adibiti ad abitazione principale del proprietario, a condizione che resti invariato il gettito totale dell’imposta e previo contestuale incremento delle aliquote da applicare alle aree edificabili;
– l’art. 1, comma 593, della L. n. 266/2005 (Finanziaria 2006), secondo cui i Comuni, al fine di promuovere la realizzazione degli insediamenti turistici, possono deliberare anche l’esenzione ICI, oppure l’applicazione di riduzioni o detrazioni d’imposta;
– l’art. 2, comma 1, della L. n. 9/2007, secondo cui i Comuni possono prevedere, per i proprietari di fabbricati locati ai conduttori in particolare disagio abitativo e per il periodo di sospensione della procedura esecutiva di sfratto, esenzioni o riduzioni ICI.  

 Soggetti passivi

 I soggetti passivi sono le persone fisiche, le società, le imprese, le associazioni, gli enti e gli altri soggetti titolari del diritto di proprietà sui beni immobili o altro diritto reale di godimento sugli stessi. In buona sostanza, ai fini dell’IMU i soggetti passivi sono gli stessi soggetti di cui all’art. 3 del decreto ICI, come novellato dall’art. 8, comma 1, della L. n. 99/2009, ossia (cfr. C.M. n. 118/E del 7 giugno 2000): 

– i titolari del diritto di (piena) proprietà;
– i titolari dei diritti reali di godimento (usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi e superficie);
– i locatari finanziari o utilizzatori di beni immobili concessi in leasing  (cfr. C.M. n. 109/E del 18 maggio 1999);
– i concessionari di beni immobili insistenti su aree demaniali come, ad esempio, gli stabilimenti balneari (cfr. R.M. n. 1/DPF del 6 marzo 2003; R.M. n. 3/DF del 10 agosto 2009).  

 Nella platea dei soggetti passivi dovrebbero rientrare anche i gestori di beni facenti parte del patrimonio immobiliare pubblico (cfr. R.M. n. 1/DPF del 22 maggio 2007).
Nessun obbligo scatta invece in capo al nudo proprietario, al locatario, all’affittuario o al comodatario, essendo questi soggetti completamente estranei alla tassazione.
Nell’ambito dei beni immobili concessi in locazione finanziaria (leasing) – anche se ancora da costruire o in corso di edificazione – il soggetto passivo è il locatario a decorrere dalla data in cui è stato stipulato il contratto e per tutta la sua durata. Al riguardo si segnala l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui in caso di riscatto del bene, la base imponibile ICI è costituita non solo dal prezzo di riscatto, ma anche dalla somma dei canoni previsti dal contratto di locazione finanziaria (Corte di cassazione, sezione tributaria, fra tante, sentenza n. 7332 del 26 marzo 2010).  
Si rammenta altresì che il diritto reale di abitazione è quello spettante, se effettivamente esercitato;

–         al socio della cooperativa edilizia non a proprietà indivisa, relativamente alloggio assegnatogli anche in via provvisoria (cfr. Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 18294 del 10 settembre 2004);
–         al coniuge superstite sulla casa adibita a residenza familiare, ai sensi dell’art. 540, secondo comma, del codice civile (cfr. C.M. n. 118/E del 7 giugno 2000; Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 1920 del 29 gennaio 2008). 

Tale diritto di abitazione si estende alle eventuali pertinenze, ancorché distintamente iscritte in catasto con rendita autonoma (cantina, soffitta, box). Secondo un principio di diritto stabilito dai giudici di legittimità, l’assegnatario dell’alloggio di edilizia residenziale pubblica (ex I.A.C.P.) concesso in locazione con patto di futura vendita e riscatto, non essendo titolare di un diritto reale di godimento, non assume la qualità di soggetto passivo dell’ICI (cfr. R.M. n. 5/DPF del 18 ottobre 2007; Corte di cassazione, sezione tributaria, sentenza n. 654 del 14 gennaio 2005). 
Infine, è utile rimarcare che in caso di separazione legale personale o di divorzio i soggetti passivi, relativamente alla casa familiare assegnata dal giudice, sono entrambi i coniugi o ex coniugi, ciascuno per la propria quota di diritto, se contitolari del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento sulla casa stessa (art. 6, comma 3-bis, del decreto ICI). 

Basi imponibili

Prima di addentrarci nello specifico, è utile ricordare che anche ai fini dell’IMU la determinazione della base imponibile dei beni immobili non può prescindere dalla rivalutazione del 5% per le rendite catastali urbane e del 25% per i redditi dominicali dei terreni.   

 A) Fabbricati

Per i fabbricati iscritti in catasto (rendite vigenti al 1° gennaio di ogni anno) e per quelli non iscritti (fabbricati posseduti non interamente da imprese) o che hanno subito variazioni permanenti, la base imponibile si ricava moltiplicando la rendita (attribuita dall’ufficio o proposta dal contribuente con la procedura Doc-Fa), rivalutata del 5%, per il seguente coefficiente moltiplicatore:

 –         160 per i fabbricati classificati o classificabili al gruppo catastale A (abitazioni di varie tipologie) e alle citate categorie catastali C/2, C/6 e C/7, esclusa la categoria catastale A/10;  
–         140 per i fabbricati classificati o classificabili al gruppo catastale B (collegi, convitti, case di cura, uffici pubblici) e alle categorie catastali C/3 (laboratori per arti e mestieri), C/4 (fabbricati per esercizi sportivi) e C/5 (stabilimenti balneari);
–         80 per i fabbricati classificati o classificabili alla categoria catastale D/5 (banche e assicurazioni);
–         80 per i fabbricati classificati o classificabili alla categoria catastale A/10 (uffici e studi privati);
–         60 per i fabbricati classificati o classificabili al gruppo catastale D (opifici, alberghi, teatri, ospedali), esclusa la categoria catastale D/5. A decorrere dal 1° gennaio 2013, tale coefficiente sarà pari a 65;
–         55 per i fabbricati classificati o classificabili alla categoria catastale C/1 (negozi e botteghe).

 B) Fabbricati d’interesse storico o artistico

Ai fini dell’ICI per i fabbricati d’interesse storico o artistico (art. 10 del D.Lgs. n. 42/2004) la rendita catastale era determinata mediante l’applicazione della tariffa d’estimo di minore ammontare tra quelle previste per le abitazioni della zona censuaria dell’ubicazione del fabbricato (art. 2, comma 5, del D.L. n. 16/1993 convertito dalla L. n. 75/1993). Peraltro, secondo un recente principio di diritto stabilito dalle sezioni unite civili della Corte di cassazione, la minore tariffa d’estimo si applica anche nel caso in cui i fabbricati storici o artistici siano oggetto di interventi di ristrutturazione edilizia o urbanistica (sentenza n. 5518 del 9 marzo 2011).
Il legislatore dell’IMU, sia “sperimentale” sia “a regime”, non ha richiamato l’applicabilità di questa particolare agevolazione. Fabbricati, questi, che avranno comunque una base imponibile più elevata rispetto a quella dell’ICI per effetto del coefficiente moltiplicatore pari a 160.

C) Fabbricati posseduti interamente da imprese

Per i fabbricati appartenenti interamente alle imprese, classificabili al gruppo catastale D, distintamente contabilizzati e sforniti sin dall’origine di rendita catastale (cfr. R.M. n. 35/E del 1° marzo 1999), la base imponibile è determinata con riferimento ai costi di acquisizione e incrementativi contabilizzati (al lordo dei fondi di ammortamento), aggiornati da appositi coefficienti di attualizzazione che saranno stabiliti con apposito decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze.
Si ricorda che il criterio contabile va seguito fino alla fine dell’anno di tassazione nel corso del quale è attribuita al fabbricato la rendita catastale, oppure è annotata negli atti catastali la rendita “proposta”. A decorrere dall’anno d’imposta successivo, invece, il valore del fabbricato deve essere determinato con il criterio catastale e non più con quello contabile (cfr. R.M. n. 27/E del 9 aprile 1998; Corte costituzionale, sentenza n. 67 del 24 febbraio 2006). Tuttavia, secondo un recente principio di diritto stabilito in tema di ICI, il criterio contabile non ha carattere inderogabile (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza n. 3666 del 15 febbraio 2011).      

 D) Fabbricati rurali     

L’IMU, sia “sperimentale” sia “a regime”, trova applicazione anche con riferimento ai fabbricati rurali ad uso abitativo o strumentale, ivi compresi i fabbricati destinati all’attività di agriturismo, in conformità alla L. n. 96/2006.
Sul tema dei fabbricati rurali la norma IMU ha stabilito espressamente:
–         l’abrogazione del citato art. 23, comma 1-bis, del D.L. n. 207/2008;
–         l’eliminazione del citato art. 7, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, del D.L. n. 70/2011;
–         la sanatoria delle domande di variazione della categoria catastale presentate anche dopo il 30 settembre 2011 (cfr. D.M. 14 settembre 2011; Agenzia del Territorio, circolare n. 6/T del 22 settembre 2011) e fino alla data del 28 dicembre 2011;
–         la presentazione della dichiarazione al catasto edilizio urbano dei fabbricati rurali iscritti al catasto terreni, entro il 30 novembre 2012, secondo la procedura informatica “Doc-Fa”. Per equità occorrerebbe rivedere la determinazione del reddito dominicale poiché il relativo valore, a suo tempo, è stato aumentato per la presenza del fabbricato (cfr. C.M. n. 50/E del 20 marzo 2000; N.M. n. 2037 del 6 febbraio 2001) che ora deve essere scorporato con la sopportazione di ulteriori oneri. Sono tuttavia esclusi i beni di cui all’art. 3, comma 3, del D.M. n. 28/1998 che non costituiscono oggetto di inventariazione (serre, vasche, tettoie, porcili, pollai); 
–         la corresponsione dell’imposta, nelle more della presentazione della predetta denuncia catastale, a titolo di acconto e salvo conguaglio, sulla base della rendita delle unità immobiliari similari già iscritte al catasto (rendita “presunta”). Il conguaglio dell’imposta è determinato dai Comuni a seguito dell’attribuzione della rendita catastale con la procedura “Doc-Fa”.                   

Si segnala infine la disposizione di cui al comma 8 dell’art. 29 del D.L. n. 216/2011 (convertito dalla L. n. 14/2012), in forza della quale il termine per la presentazione delle domande di variazione della categoria catastale (A/6 per i fabbricati rurali abitativi e D/10 per i fabbricati rurali strumentali) è il 30 giugno 2012.  

 E) Aree fabbricabili

 Per le aree fabbricabili la base imponibile è costituita dal valore commerciale al 1° gennaio di ogni anno. Più precisamente, ai sensi dell’art. 5, comma 5, del decreto ICI, il valore commerciale va determinato tenendo conto anche dei seguenti parametri:

 Ÿ        zona territoriale di ubicazione;
Ÿ        indice di edificabilità;
Ÿ        destinazione d’uso consentita;
Ÿ        oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione;
Ÿ        prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche. 

Si rammenta che la nozione di “area fabbricabile” è contenuta nel citato art. 36, comma 2, del D.L. n. 223/2006 e che i Comuni possono determinare, periodicamente e per zone omogenee, i valori venali in comune commercio delle aree fabbricabili, al fine di limitare il potere di accertamento.   

 F) Terreni agricoli

 Per i terreni agricoli la base imponibile è costituita dal valore che si ricava moltiplicando il reddito dominicale (risultante in catasto alla data del 1° gennaio di ogni anno), rivalutato del 25%, per i seguenti coefficienti moltiplicatori:

 –         110 per i coltivatori diretti e gli imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola (dovrebbero rientrare sia i pensionati in agricoltura, sia le società agricole);
–         130 per gli altri soggetti. 

Si ricorda che sono considerati “non fabbricabili” i terreni posseduti e condotti da coltivatori diretti e imprenditori agricoli professionali (I.A.P.) e che e che l’imposta è dovuta in misura intera, senza applicazione di alcuna franchigia o detrazione d’imposta. 

 Valori per l’annualità 2012 

Beni immobili

Tipologie catastali

Basi imponibili

Fabbricati (esclusi quelli A/10)

A – C/2 – C/6 – C/7

Rendita x 1,05 x 160

Fabbricati

 

B – C/3 – C/4 – C/5

 

Rendita x 1,05 x 140

 

Fabbricati

D/5

Rendita x 1,05 x 80

Fabbricati

A/10

Rendita x 1,05 x 80

Fabbricati (esclusi quelli D/5) 

D

Rendita x 1,05 x 60

Fabbricati

C/1

Rendita x 1,05 x 55

 Aree fabbricabili

 

Valore venale al 1° gennaio 2012

Terreni agricoli

Seminativo, vigneto,  oliveto, mandorleto

  • Se posseduti da coltivatori diretti o I.A.P.: Reddito dominicale x 1,25 x 110
  • Se posseduti da altri soggetti: Reddito dominicale x 1,25 x 130 

 Moltiplicatori a confronto   

Immobili

ICI

IMU

Fabbricati A – C/2 – C/6 – C/7 (esclusi quelli A/10)

100

160

Fabbricati B

140

140

Fabbricati C/3 – C/4 – C/5

100

140

Fabbricati A/10 – D/5

50

80

Fabbricati D (esclusi quelli D/5)

50

60

Fabbricati C/1

34

55

Terreni agricoli

75

110 o 130

 

 Esenzioni

 Il regime di esenzione è costituito dalle seguenti fattispecie, come previsto dal richiamato art. 9, comma 8, del D.Lgs. n. 23/2011:        

a)     immobili, destinati esclusivamente ai compiti istituzionali, posseduti dallo Stato e, nel proprio territorio, dalle regioni, dalle province, dai Comuni, dalle comunità montane, dai consorzi fra detti enti e dagli enti del servizio sanitario nazionale;
b)    fabbricati classificati o classificabili alle categorie catastali da E/1 a E/9;        
c)     fabbricati destinati ad usi culturali di cui all’art. 5-bis del D.P.R. n. 601/1973 (musei, biblioteche, archivi, cineteche);
d)    fabbricati ed eventuali pertinenze destinati esclusivamente all’esercizio del culto, purché compatibile con le disposizioni di cui agli artt. 8 e 19 della Costituzione (cfr. art. 2 della L. n. 206/2003; R.M. n. 1/DPF del 3 marzo 2004);
e)     fabbricati di proprietà della Santa Sede, come indicati negli artt. da 13 a 16 della L. n. 810/1929 (Trattato Lateranense);
f)      fabbricati appartenenti agli Stati esteri e alle organizzazioni internazionali per i quali, in base ad accordi resi esecutivi nel territorio dello Stato, era prevista l’esenzione dal pagamento dell’ILOR;
g)     terreni agricoli situati nelle aree montane o di collina delimitate ai sensi dell’art. 15 della L. n. 984/1977. L’elenco dei Comuni parzialmente o totalmente “delimitati” è riportato nella citata C.M. n. 9/249 del 14 giugno 1993;
h)     immobili utilizzati dagli enti pubblici e privati diversi dalle società, residenti nel territorio dello Stato, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali (art. 73, comma 1, lettera c), del D.P.R. n. 917/1986), destinati esclusivamente allo svolgimento con modalità non commerciali:
 – delle attività assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive;
– delle attività dirette all’esercizio del culto e alla cura delle anime, alla formazione del clero e dei religiosi (per scopi missionari), alla catechesi e all’educazione cristiana (art. 16, primo comma, lettera a), della L. n. 222/1985).        

Rispetto alla disciplina dell’ICI, il legislatore dell’IMU ha escluso dal regime di esenzione le seguenti fattispecie:
–         immobili posseduti dalle camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura, anche se destinati esclusivamente ai compiti istituzionali;
–         fabbricati che, dichiarati inagibili o inabitabili, venivano recuperati al fine di essere destinati alle attività assistenziali di cui alla L. n. 104/1992 (Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone disabili), limitatamente al periodo di utilizzo dello svolgimento delle attività stesse.

Il legislatore dell’IMU non ha nemmeno richiamato l’applicabilità del comma 2 dell’art. 7 del decreto ICI, secondo cui l’esenzione spetta limitatamente al periodo dell’anno durante il quale sussistono le condizioni di favore.  

 Aliquote

 I commi da 6 a 9 della norma IMU recano una serie di aliquote, a partire da quella di base (aliquota ordinaria) fissata in misura pari allo 0,76% (7,6 per mille). Tuttavia i Comuni con deliberazione del consiglio comunale, adottata ai sensi dell’art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997 (il termine per deliberare è stato prorogato al 30 giugno 2012), possono modificare (in aumento o in diminuzione) tale aliquota sino a 0,3 punti percentuali; quindi l’aliquota ordinaria può essere stabilita nelle misure minima dello 0,46% (4,6 per mille) e massima dell’1,06% (10,6 per mille).  
Per l’abitazione principale e pertinenze, invece, l’aliquota (ridotta) è pari allo 0,4% (4 per mille) che ciascun Comune può modificare (in aumento o in diminuzione) sino a 0,2 punti percentuali; quindi l’aliquota ridotta può essere fissata nelle misure minima dello 0,2% (2 per mille) e massima dello 0,6% (6 per mille).
Per i fabbricati rurali strumentali è prevista l’aliquota (minima) pari allo 0,2% (2 per mille) che ciascun Comune può ridurre fino allo 0,1% (1 per mille).
Inoltre, i Comuni possono ridurre l’aliquota di base (0,76% ovvero 7,6 per mille) fino allo 0,4% (4 per mille) per le seguenti fattispecie:
–         immobili non produttivi di reddito fondiario (ad esempio, fabbricati strumentali dell’impresa);
–         immobili posseduti dai soggetti IRES (società di capitali, enti commerciali, trust);
–         immobili concessi in locazione (ad esempio, fabbricati anche storici o artistici destinati ad abitazione principale dei conduttori).         

Tuttavia, in modo particolare su queste ultime fattispecie, attendiamo gli opportuni chiarimenti per una più corretta applicazione della nuova imposta.    

Detrazioni

La norma IMU, nel reintrodurre la tassazione dell’abitazione principale e pertinenze del soggetto passivo (comma 2), ha abrogato espressamente l’art. 1 del citato D.L. n. 93/2008 (lettera a) del comma 14) che, come noto, aveva escluso dall’ICI l’abitazione principale diversa dalle unità immobiliari censite alle citate categorie catastali A/1, A/8 e A/9.    
Analogamente a quanto avveniva ai fini dell’ICI, l’imposizione dell’abitazione principale è stata attenuata con la previsione di una detrazione d’imposta. Il comma 10, infatti, ha stabilito che dall’imposta dovuta sia per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale, sia per le eventuali pertinenze, il contribuente deve sottrarre, fino a concorrenza del suo ammontare, l’importo complessivo di 200 euro (detrazione ordinaria).   
L’importo della detrazione va rapportato al periodo dell’anno durante il quale si protrae detta destinazione e va suddiviso in parti uguali, in presenza di più soggetti passivi dimoranti e residenti nella medesima abitazione (cfr. C.M. n. 118/E del 7 giugno 2000). Si ricorda che l’eventuale eccedenza della detrazione può essere portata in diminuzione dall’imposta dovuta per le pertinenze dell’abitazione principale (cfr. C.M. n. 114/E del 25 maggio 1999).         
Per le annualità 2012 e 2013 la detrazione ordinaria è maggiorata di 50 euro per ogni figlio di età non superiore a 26 anni, purché dimorante abitualmente e residente anagraficamente nell’abitazione principale del soggetto passivo. Il figlio non deve necessariamente essere fiscalmente a carico. Al riguardo dovrà essere chiarito se il beneficio compete anche ai figli che prestano servizio militare o che dimorano altrove perché studenti universitari. La circolare esplicativa dovrà altresì chiarire per quale periodo (mesi) va computata la detrazione in caso di compimento del 26° anno di età nel corso dell’anno.   
L’importo complessivo della maggiorazione, al netto della detrazione ordinaria (200 euro), non può superare l’ammontare di 400 euro (detrazione per un numero massimo di 8 figli).
Sulle modalità di ripartizione delle detrazioni (ordinaria e maggiorata) in presenza di più soggetti passivi (ad esempio, coniugi comproprietari dell’abitazione), chi scrive ritiene applicabile la regola consueta che prevede la suddivisione del beneficio in parti uguali, a prescindere quindi dalla quota di diritto. Tuttavia anche su questo punto occorre una pronuncia.
Per espressa disposizione, ciascun Comune può aumentare l’importo della detrazione fino ad azzerare l’imposta dovuta per l’abitazione principale e pertinenze, nel rispetto dell’equilibrio di bilancio. In tal caso il Comune (consiglio comunale) che ha adottato la deliberazione di favore non può stabilire un’aliquota superiore a quella ordinaria per le unità immobiliari tenuta “a disposizione” (seconde case). E’ probabile che in virtù di questa novella, il legislatore dell’IMU “sperimentale” abbia abrogato espressamente il comma 3 dell’art. 58 del D.Lgs. n. 446/1997, secondo cui i Comuni potevano aumentare la misura della detrazione ICI – per l’abitazione principale del soggetto passivo – fino all’esenzione dal pagamento dell’imposta dovuta.        

 Abitazione principale assimilata

Il comma 10 della norma IMU ha esteso i benefici alle seguenti fattispecie previste dal decreto ICI:
–         casa coniugale o ex coniugale posseduta in comproprietà, ma assegnata in sede di separazione legale personale o di divorzio a uno dei coniugi, a condizione che il coniuge non sia titolare del diritto di proprietà o altro diritto reale di godimento su altri fabbricati abitativi ubicati nel territorio dello stesso Comune ove è situata la casa o ex casa coniugale (artt. 6, comma 3-bis);   
–         unità immobiliari appartenenti alle cooperative edilizie a proprietà indivisa, ma adibite ad abitazione principale dei soci assegnatari (art. 8, comma 4);
–         alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti Autonomi per le Case Popolari, ora Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale (art. 8, comma 4; cfr. R.M. n. 12/DF del 5 giugno 2008).
Tuttavia alle unità immobiliari delle cooperative edilizie e agli alloggi degli A.T.E.R. (ex I.A.C.P.) si applica soltanto la detrazione d’imposta e non anche l’aliquota ridotta. Per tali immobili, quindi, dovrebbe operare l’aliquota di base pari allo 0,76% (7,6 per mille), ma si spera in un intervento di favore che renda applicabile anche l’aliquota ridotta.   
L’aliquota ridotta e la detrazione d’imposta, invece, trovano pacifica applicazione ai soggetti di cui all’art. 3, comma 56, della citata L. n. 662/1996, purché il Comune impositore competente disponga con norma regolamentare che si considera direttamente adibita ad abitazione principale l’unità immobiliare posseduta (a titolo di proprietà o di usufrutto) da anziani o disabili che acquisiscono la residenza (effettiva e anagrafica) in istituti di ricovero o sanitari a seguito di ricovero permanente, a condizione che l’unità stessa non sia concessa in locazione.      

Compartecipazione dello Stato 

Il comma 11 della norma IMU riserva allo Stato una quota d’imposta pari alla metà dell’importo calcolato applicando alla base imponibile di tutti i beni immobili (oggetto di tassazione), esclusi l’abitazione principale (e pertinenze) e i fabbricati rurali ad uso strumentale, l’aliquota di base (0,76% ovvero 7,6 per mille).
Al riguardo crea qualche preoccupazione la previsione secondo cui la quota riservata allo Stato non deve tener conto né delle detrazioni di legge né delle agevolazioni deliberate dai Comuni. E’ evidente che ciascun Comune, entro il citato termine del 30 giugno 2012, dovrà ben valutare la politica delle misure di favore da accordare ai contribuenti.
Tutte le somme incassate in sede di accertamento (imposta, interessi e sanzioni), invece, sono attribuite interamente ai Comuni.        

 Quantificazione dell’imposta 

 L’imposta, che va rapportata proporzionalmente alla quota e ai mesi di possesso dei beni immobili (il possesso protratto per almeno 15 giorni è computato come mese intero), deve essere versata in due rate di pari importo, delle quali:
 – la prima (“acconto”) entro il 18 giugno 2012, essendo sabato il giorno 16. Tuttavia, entro tale termine il contribuente può provvedere al versamento in unica soluzione annuale dell’imposta complessivamente dovuta;
– l’altra (“saldo”) entro il 17 dicembre 2012, essendo domenica il giorno 16.   

 Si noti che la richiamata disposizione di legge (art. 9, comma 3, del D.Lgs. n. 23/2011) non contempla le parole “acconto” e “saldo”. 
Si ricorda che i Comuni possono stabilire differenti termini di versamento, per situazioni particolari (calamità naturali, decesso del contribuente) e che l’imposta va versata distintamente da ciascun soggetto passivo. In linea di principio, dunque, non è possibile eseguire il pagamento in forma congiunta con altri soggetti passivi. Tuttavia, come detto, i Comuni possono stabilire che si considerano regolarmente eseguiti i versamenti effettuati da un contitolare anche per conto degli altri.

 Modalità di versamento  

 Secondo il comma 12 della norma IMU, il versamento dell’imposta, in deroga all’art. 52 del D.Lgs. n. 446/1997, dovrà essere eseguito soltanto mediante l’utilizzo del modello F24. L’Agenzia delle Entrate, con apposito provvedimento direttoriale, fisserà le relative modalità e quindi anche i codici-tributi.
Il pagamento tramite il modello F24 consente ai contribuenti di avvalersi della compensazione con i crediti erariali come, ad esempio, l’IRPEF.
Al riguardo è utile segnalare che i Comuni sono tenuti a disciplinare le modalità con le quali i contribuenti possono compensare le somme a credito con quelle dovute a titolo di tributi comunali (art. 1, comma 167, della L. n. 296/2006).  
Si ricorda che ciascun Comune può stabilire l’importo fino a concorrenza del quale il versamento non è né dovuto né rimborsabile (in mancanza vale il limite di 12 euro), mentre ai fini dell’accertamento l’importo minimo è pari a 16 euro (art. 1, comma 1, del D.P.R. n. 129/1999) e a 30 euro a decorrere dal 1° luglio 2012 (art. 3, comma 10, del D.L. n. 16/2012 cosiddetto “decreto fiscale”). 

Casi particolari

La disciplina dell’IMU ha completamente trascurato il trattamento delle parti comuni dell’edificio e della multiproprietà. In particolare:

–         per le parti comuni dell’edificio, accatastate autonomamente (art. 1117, primo comma, n. 2), del codice civile; C.M. n. 204/E del 6 novembre 2000), si pone il problema del soggetto obbligato alla presentazione della dichiarazione. Ai fini dell’ICI tale soggetto era l’amministratore condominiale (art. 10, comma 4, ultimo periodo, del D.Lgs. n. 504/1992). Se non si dispone in tale senso, l’obbligo compete ai singoli condomini, ciascuno per la propria quota di diritto. Inoltre, in via interpretativa, si dovrà precisare che l’amministratore può essere delegato a effettuare il pagamento, per conto dei singoli soggetti obbligati, dell’intera imposta dovuta per le parti comuni (cfr. C.M. n. 7/1106 del 10 giugno 1993, risposta 5.15);
–         per i beni in multiproprietà o a proprietà turnaria l’art. 19 della L. n. 388/2000 (Finanziaria 2001) aveva individuato ai fini dell’ICI il soggetto obbligato al versamento. Tale soggetto era l’amministratore del condominio o della comunione che era autorizzato a prelevare dalle disponibilità finanziarie del condominio l’importo dell’imposta complessivamente dovuta, con l’obbligo di attribuire a debito le quote ai singoli contribuenti nel rendiconto annuale (cfr. C.M. n. 3/FL del 7 marzo 2001).    

 Fallimento o liquidazione coatta amministrativa 

 Per gli immobili compresi nel fallimento o nella liquidazione coatta amministrativa la norma IMU ha confermato l’applicabilità della disciplina dell’ICI di cui all’art. 10, comma 6, del decreto ICI (richiamato dall’art. 9, comma 7, del D.Lgs. n. 23/2001). Sicché il curatore o il commissario liquidatore devono presentare al Comune competente, entro 90 giorni dalla loro nomina, una dichiarazione attestante l’avvio della procedura concorsuale. Gli stessi professionisti sono inoltre tenuti a eseguire il versamento dell’imposta dovuta per il periodo di durata dell’intera procedura concorsuale, entro il termine di tre mesi dalla data del trasferimento degli immobili.   

 Soggetti passivi residenti all’estero

 Secondo la disciplina dell’ICI, gli adempimenti (versamenti e dichiarazioni) erano assolti anche dai contribuenti residenti all’estero, titolari del diritto di proprietà sui beni immobili ubicati in Italia o altro diritto reale di godimento sugli stessi. In particolare il pagamento dell’imposta andava eseguito entro i consueti termini del 16 giugno (prima o unica rata) e del 16 dicembre (saldo), ad eccezione delle persone fisiche che potevano avvalersi dell’ulteriore facoltà di effettuare il pagamento in unica soluzione annuale (acconto e saldo) entro il termine del 16 dicembre, con la maggiorazione degli interessi previsti nella misura del 3% (art. 1, comma 4-bis, del citato D.L. n. 16/1993).
Dal canto suo, poi, il successivo comma 4-ter del medesimo art. 1 del D.L. n. 16/1993 aveva stabilito che l’unità immobiliare posseduta (a titolo di proprietà o di usufrutto) dalle persone fisiche con cittadinanza italiana era “considerata direttamente adibita ad abitazione principale”, purché non concessa in locazione.   
La disciplina dell’IMU, sia “sperimentale”, sia “a regime”, non ha confermato l’applicabilità di questo trattamento di favore. Ne discende che, in mancanza di uno specifico intervento legislativo, le abitazioni possedute in Italia dai cittadini italiani residenti all’estero saranno trattate come “seconde case”. 

 Effetti dell’IMU

 L’IMU non è deducibile ai fini dell’IRPEF, dell’IRES e dell’IRAP, mentre per la componente immobiliare sostituisce sia l’ICI, sia l’IRPEF e relative addizionali (regionale e comunale) dovute in relazione ai redditi fondiari concernenti i beni non locati.
Tuttavia l’assoggettamento alle imposte erariali sui redditi rimane per i redditi agrari dei terreni, i redditi dei fabbricati diversi da quelli sottoposti alla “cedolare secca”, i redditi derivanti da beni immobili non produttivi di reddito fondiario e gli immobili posseduti da soggetti IRES. 
Si può notare che l’assorbimento dell’IRPEF dovuta per le abitazioni “a disposizione” comporta anche l’eliminazione della maggiorazione di un terzo della relativa rendita catastale, come stabilito dall’art. 41 del D.P.R. n. 917/1986 (TUIR).
Analogamente a quanto avviene per l’ICI, anche l’IMU sarà ospitata dalle dichiarazioni dei redditi (quadro B del modello 730 e quadri RB dei modelli Unico).
Per quanto concerne la presentazione delle dichiarazioni IMU, potrebbero rimanere validi i termini previsti per la presentazione delle dichiarazioni dei redditi.
Infine, è appena il caso di segnalare che l’eliminazione dell’ICI lascia immutata la disciplina dell’imposta di scopo, istituita dall’art. 1, comma 145, della Finanziaria 2007.   

 

 

 
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Relazione di Franco Guazzone Esperto e collaboratore del Sole 24 Ore sul tema: Manovra Monti – Prospettive di revisione dei criteri estimativi del Catasto Fabbricati

Premessa storica

Come è noto, col Regio Decreto Legge 652/39, convertito dalla Legge 1249/39, è stato istituito il Nuovo Catasto Edilizio Urbano, primo al mondo per modalità di archiviazione, mediante unità immobiliari,costituite da fabbricati o porzioni di essi, che nello stato in cui si trovano, sono autonomamente idonee a produrre un reddito.
In base al predetto decreto, tutte la unità immobiliari esistenti sul territorio nazionale, dovettero essere dichiarate al Catasto, dai possessori dei diritti reali, mediante la compilazione di un modello d’istituto, nel quale dovevano essere indicate tutte le notizie richieste, relative alle caratteristiche intrinseche ed estrinseche di costruzione dell’edificio, la dotazione di servizi comuni ed esclusivi, le finiture esterne ed interne, gli estremi del contratto d’affitto, ecc..
Inoltre, per la prima volta in Italia, alla denuncia doveva essere allegata una planimetria, anch’essa su modello d’istituto, nella quale doveva essere rappresentata in scala, l’unità immobiliare principale e gli accessori complementari (cantine, soffitte, rustici, ecc..), oltre alle pertinenze e alle dipendenze (cortili, giardini, ecc..).
 La formazione dei NCEU, durò molto a lungo, sia per l’interruzione subita a causa degli eventi bellici, sia per l’ingente numero di nuove costruzioni edificate nell’immediato dopo guerra, tant’è che la sua entrata in vigore è avvenuta il 1°gennaio 1962, col Dm 4/12/61, del Ministero delle Finanze.

L’obsolescenza dei dati di consistenza e le sperequazioni degli estimi catastali

Ovviamente, l’impostazione tecnico – amministrativa del decreto istitutivo del NCEU, è influenzata dai riferimenti e metodologie di quantificazione delle consistenze delle unità immobiliari presenti nel mercato dell’epoca, che ha subito una rapida evoluzione nel dopoguerra, con l’allineamento ai mercati internazionali, che utilizzavano il metro quadrato, al quale purtroppo, non si è adeguata l’amministrazione catastale.
Di conseguenza, ancora oggi, risultano censite al Catasto urbano ca. 67 milioni di unità immobiliari, di cui ca. il 50% è costituito da abitazioni,del Gruppo A, il cui dato di consistenza è ancora espresso in termini di vani, mentre per le unità del gruppo B, la consistenza è espressa in metri cubi ed infine, quella del gruppo C, è espressa in metri quadrati, al netto delle murature, mentre nel mercato attuale, le murature sono comprese.
 Ma il dato più negativo, è costituito dalla troppe sperequazioni delle rendite, fra le grandi città e i piccoli centri provinciali, ma anche con quelle di famose località turistiche, sviluppatesi nel dopo guerra, che presentano estimi ancora legati ai borghi semirurali degli anni trenta, mentre il mercato oggi, li apprezza con valori di poco inferiori a quelli massimi dei centri urbani metropolitani.
Peraltro, con l’introduzione dell’ICI nel 1992, che tassava il valore patrimoniale, si è preteso di ricavare il valore degli immobili, applicando alla rendita ordinariamente ritraibile, coefficienti di capitalizzazione a seconda delle categorie, validi su tutto il territorio nazionale, grave errore d’impostazione estimale, in quanto la redditività dei fabbricati, cambia da zona a zona, anche in ambito locale, per cui di fatto, si è creata una sperequazione ulteriore, fra le aree metropolitane e quelle provinciali e rurali.
Difatti, da un recente studio compiuto dalla stessa Agenzia del Territorio, è emerso che il rapporto medio fra il valore catastale dei fabbricati  e quello di mercato attuale, è pari a 3,7 volte, mentre uno studio fatto dal Sole 24 Ore del 22/12/2011, conferma il dato nazionale, di ca. 4 volte, ma indica il rapporto con  talune località turistiche pregiate di 14, scendendo gradatamente al minimo di 4,90.     

L’aggiornamento dei criteri estimativi del sistema catastale

Risulta pertanto evidente, che la tipologia dei dati esistenti nell’archivio informatico catastale, necessita di un  aggiornamento non solo dei criteri di calcolo delle consistenze, come già previsto dal comma 3 dell’art. 3, del Dpr 138/98, ma soprattutto di un sistema estimativo dinamico di conservazione, che consenta in primo luogo, la perequazione degli estimi, all’interno degli attuali limiti minimi e massimi, degli stessi centri urbani.
Purtroppo, i tentativi fin qui effettuati dall’Agenzia del Territorio, di rivalutare alcune zone centrali delle grandi città (art. 1, comma 335 della legge 311/2004), per incrementare il gettito ICI, ha accentuato la sperequazione negli stessi territori, senza risolvere il problema di fondo, circostanza che ha confermato la necessità di un intervento organico, per raggiungere un’effettiva perequazione globale, pur senza incrementare il gettito fiscale complessivo.
Per la verità, un intervento in tal senso, era già stato tentato nel 2006, col Dld, atto Camera n. 1762, per la determinazione degli estimi catastali su base patrimoniale, ricavando la redditività mediante l’applicazione di  un tasso, al netto delle spese di produzione, ma al lordo delle imposte, tentativo fallito per la fine anticipata della legislatura.
Tuttavia, solo recentemente il Ministero dell’Economia e delle Finanze, con un documento esplicativo della manovra Salva-Italia, Dl 211/11, convertito dalla legge 214/2011, ha affermato l’imminente emanazione di un progetto di legge delega per la riforma del sistema estimativo del Catasto dei Fabbricati, basato su cinque punti:
1.la formazione di un sistema catastale che contempli, oltre alla rendita (reddito medio ordinariamente ritraibile al netto delle spese di conservazione, manutenzione e gestione del bene), anche il valore patrimoniale del medesimo, per assicurare una base imponibile, per le diverse tipologie di tassazione;
2.la rideterminazione della classificazione dei beni immobiliari;
3. il superamento del sistema vigente per categorie e classi in relazione agli immobili di tipo ordinario (Gruppi A, B e C), mediante un sistema di funzioni statistiche corrèlino il valore del bene alla localizzazione e alle caratteristiche edilizie;
4. il superamento per abitazioni ed uffici del vano catastale, come unità di misura della consistenza ai fini fiscali, sostituendolo con la superficie espressa in metri quadrati;
5.   la riqualificazione dei metodi di stima diretta per gli immobili di tipo speciale attualmente gruppo D).

Caratteristiche e peculiarità del futuro Catasto dei fabbricati

Il legislatore pertanto, si ripromette di fornire due elementi censuari estimali, il valore patrimoniale, da utilizzare per la liquidazione delle imposte indirette e patrimoniali, e la redditività, da utilizzare per le imposte dirette, evitando la defaticante procedura di calcolo che si verifica attualmente, con l’applicazione alle rendite riferite al biennio 1988-89, dei coefficienti di aggiornamento e  capitalizzazione, diversi per ogni categoria.
Tra l’altro, fra le norme innovative, sarebbe prevista la revisione dei valori ogni triennio, mediante il continuo monitoraggio del mercato, attraverso l’azione dell’Osservatorio del Mercato Immobiliare (OMI), gestito dall’Agenzia del Territorio, in collaborazione con la Fiaip, la CAAM, l’istituto Scenari Immobiliari, Nomisma, Cresme, Tecnocasa, ecc…
In ogni caso, la complessa operazione, richiederà tempi lunghi, almeno due o tre anni, pur con l’uso dell’informatica, senza escludere peraltro, l’interpello degli stessi proprietari, che dovrebbero fornire informazioni sui fabbricati, su un modello d’istituto da compilare, assistiti  da un tecnico professionista, abilitato adoperare negli atti catastali, da presentare unitamente ad una prossima denuncia dei redditi. 
In tal caso, la parcella professionale, potrebbe essere detratta dal reddito complessivo, ipotesi avanzata dalla stessa Agenzia, in una audizione parlamentare di alcuni anni addietro.  

La determinazione del valore patrimoniale

Le novità che saranno contenute nel nuovo Dld, da emanare in termini brevi, secondo quanto affermato dal Prof. Monti, a fine dicembre scorso, di fatto dovranno adeguarsi ai principi sopra indicati dal Ministero in quanto, mentre annunciano l’adozione del metro quadrato, come unità di misura di base per le consistenze, prevedono di fornire due dati estimativi relativi ai fabbricati : il valore patrimoniale e la redditività specifica, di ciascuna unità immobiliare, prescindendo dall’attuale struttura delle categorie, ma promettendo di perseguire l’invarianza del gettito complessivo, che presupporrebbe l’adeguamento al ribasso delle aliquote d’imposta.
Orbene, l’Agenzia del Territorio, fin dai primi anni duemila, in attuazione delle disposizioni nel frattempo emanate col Dpr 138/98, ha in primo luogo individuato ca. 12.800 microzone censuarie, in collaborazione coi Comuni, comprendenti piccole porzioni dei territori urbani, omogenee per destinazione (residenziale, commerciale, terziaria, industriale, ecc..),  tipologia ed epoca di costruzione, localizzazione (centrale, semicentrale, periferica ed esterna) .
Ne contempo ha rasterizzato tutte le planimetrie esistenti al Catasto dei Fabbricati, ottenendo le superfici reali delle unità immobiliari, al lordo delle murature, comprese le pertinenze (cantine, soffitte, rustici, ecc..) , calcolando automaticamente le superfici catastali, con le modalità previste  dall’art. 3, comma 3 del Dpr 138/98 sopracitato.
Disponendo dei predetti dati, ha sperimentato un programma basato su un algoritmo che, partendo dal valore medio unitario delle varie tipologie di edifici esistenti nelle microzone,  attraverso una serie di coefficienti correttivi, riferiti all’epoca e tipologia di costruzione, alla presenza di servizi comuni o esclusivi nel fabbricato (riscaldamento centrale, condizionamento, ascensore, videocitofono, custode,  ecc..),oltre a quelli relativi alle caratteristiche della singola unità  (livello di piano, orientamento, riscontro d’aria, ecc..), consente di ottenere il valore unitario per metro quadrato, da attribuire all’unità, di volta in volta esaminata, ottenendo il valore patrimoniale, dal prodotto fra quello unitario, calcolato con l’algoritmo e la superficie dell’unità medesima, in precedenza individuata.

La determinazione della redditività di ciascuna unità immobiliare

Premesso che stabilire la redditività effettiva di ciascuna unità immobiliare, che varia da zona a zona, anche nell’ambito di un stesso comune, sarebbe necessario ricercare una infinita serie di dati, impossibili da raccogliere in un arco di tempo ragionevole, la strada da percorrere sarà di derivare la redditività, al netto di spese, ma al lordo di imposte, in percentuale del valore patrimoniale, procedimento possibile anche in tempi brevi.   
Di conseguenza, dal valore patrimoniale dell’unità immobiliare, dovranno essere detratti gli oneri gravanti sulla proprietà, consistenti nei costi di ammortamento, assicurazione, amministrazione, straordinaria manutenzione, adeguamento tecnologico richiesto per legge, sfitto ed inesigibilità, obsolescenza,  ecc.., in una percentuale complessiva, da determinare, a cura del Ministero dell’Economia.

Proposta per un’iniziativa di Assoedilizia

A tale proposito, intendo rivolgere ad Assoedilizia milanese, nella persona del suo Presidente, Avvocato Colombo Clerici, l’invito ad assumere l’iniziativa di proporre che detta redditività, venga determinata di concerto, fra il Ministero dell’Economia e le maggiori associazioni dei proprietari di immobili, siccome è avvenuto per gli studi di settore, in tutte le altre attività economiche, al fine di garantire agli associati e a tutti i cittadini proprietari di fabbricati, l’equa determinazione degli oneri gravanti sugli immobili, per troppo tempo vessati da regimi vincolativi, che nel tempo, avevano ridotto la redditività degli investimenti a livelli insopportabili, in quanto la proprietà doveva comunque garantire le funzionalità e la sicurezza degli edifici.
In sostanza, ai proprietari di immobili, sono stati attribuiti oneri di natura sociale, di cui avrebbe dovuto farsi carico lo Stato.
Mi auguro pertanto, che da tale iniziativa possa nascere un rapporto più oggettivo e corretto, fra il governo e i proprietari di case, che da recenti statistiche, sono risultati l’80% della popolazione.

 

La delibera di Giunta Regionale 30 novembre 2011 n. IX/2601 detta «disposizioni per l’esercizio, il controllo, la manutenzione e l’ispezione degli impianti termici nel territorio regionale» con particolare riferimento alla adozione dei sistemi di termoregolazione e contabilizzazione del calore per gli impianti termici al servizio di più unità immobiliari.
Le disposizioni sono assunte dalla Giunta Regionale in attuazione dell’art. 9 della L.R. 24/2006 come modificata dalla L.R. 21/02/2011 n. 3. Si tratta di un Testo Unico di tutte le disposizioni attuative precedentemente emanate in materia.
Fonte di tutta la normativa éla Direttiva Europeasull’Efficienza Energetica in Edilizia 2002/91 ela Direttiva UE2010/31, recepite appunto dalla L.R. 24/2006.

1. – Le Direttive sono rivolte alla realizzazione di un miglioramento dell’efficienza energetica nell’edilizia.
La Direttiva 2010/31/UE prevede all’art. 6 c. 1 per gli edifici di nuova costruzione «gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché gli edifici di nuova costruzione soddisfino i requisiti minimi di prestazione energetica fissati conformemente all’art. 4.
Per gli edifici di nuova costruzione gli Stati membri garantiscono che, prima dell’inizio dei lavori di costruzione, sia valutata e tenuta presente la fattibilità tecnica, ambientale ed economica di sistemi alternativi ad alta efficienza come quelli indicati di seguito se disponibili …………».
Prevede inoltre all’art. 7 per gli edifici esistenti «gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che la prestazione energetica degli edifici o di loro parti destinati a subire ristrutturazioni importanti sia migliorata al fine di soddisfare i requisiti minimi di prestazione energetica fissati conformemente all’art. 4 per quanto tecnicamente, funzionalmente ed economicamente fattibili.
Tali requisiti si applicano all’edificio o all’unità immobiliare oggetto di ristrutturazione nel suo complesso……».
E’ pacifico che la normativa europea sia rivolta esclusivamente a regolamentare le nuove costruzioni e quelle oggetto di rilevanti interventi di ristrutturazione.
La normativa regionale che la recepisce, invece, ne estende l’applicabilità anche agli edifici esistenti.
Pare illogico che una disposizione tecnica, fornita di carattere precettivo, possa essere obbligatoriamente applicabile a edifici che hanno conseguito la loro legittimazione amministrativa in tempi in cui non si era addirittura a conoscenza di quelle tecniche di costruzione, impianti e fonti di energia realizzabili attualmente in uso.

2. La delibera di Giunta si presenta con un complesso di disposizioni di elevato contenuto tecnico che fanno riferimento a delibere di Consiglio Regionale, Leggi Regionali, Decreti Legislativi, Decreti Presidenziali, Disposizioni Dirigenziali, alcuni richiamati nelle premesse della Delibera e altri, in numero di 26, elencati nella «normativa di riferimento» di cui al par. 2.
L’interpretazione, quindi, risulta di notevole difficoltà soprattutto tenendo presente che i destinatari della normativa non possono essere di certo tutti tecnici e giuristi.
Tra l’altro le disposizioni risultano a volte anche in contraddizione tra di loro: vedasi, ad esempio, la destinazione di applicabilità della normativa di cui al par. 10.2.
Mentre nel quarto capoverso si prescrive «nuovi impianti progettati e realizzati successivamente all’entrata in vigore del presente dispositivo devono obbligatoriamente prevedere sistemi di termoregolazione e contabilizzazione del calore. Tale obbligo é altresì previsto per le sostituzioni dei generatori di calore…..» al settimo, invece, compare «l’obbligo di installazione di detti sistemi per gli impianti termici esistenti si applica secondo quanto indicato nella tabella seguente» e in tale tabella si prescrive l’intervento entro date diverse a seconda della potenza degli impianti. Il primo obbligo é da assolvere entro l’1/08/2012 per l’impianto superiore a 350 kw installato ante 1/08/1997.

3. – Al punto 3 della Delibera di adozione delle disposizioni si prevede addirittura che possano essere attuate modifiche e integrazioni alla normativa da parte del «Dirigente competente».
Ci troviamo di fronte non ad una legge regionale ma a una delibera di Giunta regolamentare che conferisce, addirittura, delega per completare la normativa ad un funzionario!
Non occorre di certo commentare l’illegittimità di una disposizione del genere.

4. La delibera contiene non solo disposizioni di dettaglio ma una normativa cogente addirittura sanzionatoria – art. 26 – e le modalità per l’esercizio di tale attività sanzionatoria.
L’imposizione di sanzioni non può essere di certo di competenza di una Giunta regionale ma deve trovare il suo fondamento in una disposizione di legge.
Inoltre si identifica in capo all’Amministratore di condominio la responsabilità per le violazioni della normativa con ciò individuando un destinatario di sanzioni in un soggetto che nella legislazione attuale non é organo del condominio ma semplicemente un mandatario dei condomini.

5. – Con la delibera in oggetto si introduce una normativa che va a violare le norme codicistiche sui rapporti fra i condomini e sulla legittimità dei regolamenti particolari che possano contenere una obbligatoria metodica di suddivisione delle spese di riscaldamento in forza di criteri definiti pattiziamente.
Si impone infatti di suddividere le spese di riscaldamento centralizzato «in relazione agli effettivi prelievi volontari di energia termica utile e ai costi generali per la manutenzione dell’impianto, secondo percentuali concordate. La quota da suddividere in base ai millesimi di proprietà non potrà superare comunque il limite massimo del 50%».

6. – La delibera ha natura di regolamento di attuazione dell’art. 9 della L.R. 24/2006 e come tale, in forza di quanto disposto dall’art. 42 dello Statuto di Autonomia della Lombardia, avrebbe dovuto essere sottoposta al previo parere della Commissione Consiliare competente, parere che non risulta essere stato richiesto.
Assoedilizia e Federazione Lombarda della Proprietà Edilizia hanno impugnato tale delibera con ricorso straordinario al Capo dello Stato chiedendone l’annullamento previa sospensione.

 

 

I dubbi sulla legittimità costituzionale dell’I.M.U.
Prof. Avv. Marilisa D’Amico
Ordinario di Diritto costituzionale
Università degli Studi di Milano

 Sommario: 1 – Premessa. – 2. L’I.M.U.P. nel d. lgs. n. 23 del 2011. – 3. L’I.M.U.P., alla luce delle modifiche contenute nel d.l. 201 del 2011, nella versione attualmente in vigore. – 4. I dubbi di legittimità costituzionale. – 5. I dubbi di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 119 Cost. – 6. I dubbi di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 53 e 3 Cost. – 7. I dubbi di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 42 Cost.  – 8. Conclusioni.

1 – Premessa. 

Per comprendere il merito dei dubbi di legittimità costituzionale relativi all’introduzione dell’Imposta Municipale Unica Propria (di seguito I.M.U.P.[1]), occorre ricostruire il contesto normativo, che si presenta di una certa complessità a causa delle modifiche ad esso apportato.
L’Imposta Municipale Unica compare nell’ordinamento con il d.lgs. 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale) che, in attuazione della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione), in particolare degli artt. 2, comma secondo, 11, 12, 13, 21 e 26, ha ridisegnato il sistema fiscale comunale, attraverso una operazione di razionalizzazione, lungo due direttici: 1) l’istituzione di tributi propri; 2) l’attribuzione di quote di tributi erariali agli enti locali.
In particolare, l’art. 7 del d.lgs. n. 23 del 2011, rubricato “Federalismo fiscale municipale”, dispone che, con riguardo al primo profilo, “a decorrere dall’anno 2014 sono introdotte nell’ordinamento fiscale le seguenti due nuove forme di imposizione municipale: a) una imposta municipale propria (l’I.M.U.P.); b) una imposta municipale secondaria [da ora I.M.U.S.][2]”. Con riguardo al secondo profilo, i commi secondo e terzo individuano, rinviando agli artt. 10[3] e 2[4] del d.lgs. in parola, i tributi erariali, il cui gettito è pro quota riservato ai comuni.
Come ben noto, e come si vedrà meglio tra un attimo, però, il d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, ha modificato significativamente il quadro normativo, prevedendo già dal 2012 l’applicazione dell’I.M.U.P.
La presente relazione si concentrerà esclusivamente sui profili di dubbia costituzionalità della disciplina concernente l’I.M.U.P.. 

2. L’I.M.U.P. nel d. lgs. n. 23 del 2011.

Nel disegno del d. lgs. n. 23 del 2011, si prevedeva che il superamento graduale del sistema a finanza derivata dei comuni si sarebbe articolato in due fasi:
a) una prima fase transitoria (2011-2013), nella quale si sarebbero mantenuti alcuni tributi locali minori, si sarebbe abolita l’addizionale comunale sul consumo di energia elettrica, modificati i tributi di scopo, introdotte l’imposta di soggiorno e la cedolare secca sugli “affitti”;
b) la fase a regime (dal 2014), modificando parzialmente il regime della prima fase, si sarebbe caratterizzata per l’introduzione dell’I.M.U.P. e dell’I.M.U.S.
L’I.M.U.P., secondo gli artt. 8 e 9 del d. lgs. 23 del 2011, avrebbe sostituito “per la componente immobiliare, l’imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari relativi ai beni non locati, e l’imposta comunale sugli immobili”; ai sensi dell’art. 14, l’I.M.U.P. stato indeducibile dalle imposte erariali sui redditi e dall’imposta regionale sulle attività produttive.
Sempre secondo il d. lgs. n. 23 del 2011, il presupposto di imposta sarebbe stato individuato nel possesso degli immobili situati nel Comune[5], con eccezione dell’abitazione principale e delle sue pertinenze, conformemente al criterio direttivo di cui all’art. 12, comma primo, lett. b) della legge n. 42 del 2009[6].
La base imponibile sarebbe stata costituita dalla rendita catastale, ovvero dal valore dell’immobile determinato ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504[7].
L’aliquota sarebbe stata pari allo 0,76% della rendita catastale. L’aliquota avrebbe potuto subire modifiche per effetto di un DPCM, da emanare su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali[8]. Inoltre, i comuni avrebbero potuto modificare tale aliquota, in aumento o in diminuzione, sino a 0,3 punti percentuali[9].
Per gli immobili locati, l’aliquota sarebbe stata pari alla metà di 0,76% (0,38%) e, anche in questo caso, i comuni avrebbero potuto modificarla in aumento o in diminuzione, sino a 0,2 punti percentuali.
I soggetti passivi, ai sensi dell’art. 9, erano stati individuati nei proprietari di immobili, inclusi i terreni e le aree edificabili, a qualsiasi uso destinati, ivi compresi quelli strumentali o alla cui produzione o scambio è diretta l’attività dell’impresa, ovvero i titolari di diritto reale di usufrutto, uso, abitazione, enfiteusi, superficie sugli stessi. Nel caso di concessione di aree demaniali, soggetto passivo sarebbero stati i concessionari; per gli immobili, anche da costruire o in corso di costruzione, concessi in locazione finanziaria, soggetti passivi sarebbero stati i locatari a decorrere dalla data della stipula e per tutta la durata del contratto.
Era prevista l’esenzione dall’I.M.U.P. per gli immobili posseduti dallo Stato, gli immobili posseduti nel proprio territorio dalle regioni, dalle province, dai comuni, dalle comunità montane, dai consorzi fra detti enti, ove non soppressi, dagli enti del servizio sanitario nazionale, destinati esclusivamente ai compiti istituzionali e gli immobili già esenti ai fini I.C.I.[10]

3. L’I.M.U.P., alla luce delle modifiche contenute nel d.l. 201 del 2011, nella versione attualmente in vigore. 

Con d.l. 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), c.d. decreto “Salva Italia”, convertito in l. 22 dicembre 2011, n. 214, è stata anticipata in via sperimentale l’applicazione dell’I.M.U.P. e sono state apportate significative modifiche rispetto a quanto appena illustrato.
Così, anziché decorrere dal 2014, l’imposta, ai sensi dell’art. 13 del d.l., verrà applicata dall’anno 2012 “in tutti i comuni del territorio nazionale fino al 2014 in base agli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23, in quanto compatibili”. Conseguentemente l’applicazione a regime dell’I.M.U.P. è fissata al 2015.
Tra le modifiche di maggior rilievo apportate al regime I.M.U.P. del d. lgs. 23 del 2011, si annoverano:
a) l’ampliamento oggettivo del presupposto dell’imposta, costituito ora dal possesso di immobili di cui al d.lgs. n. 504 del 1992, comprese l’abitazione principale e le pertinenze della stessa[11]. Sul punto occorre ricordare che sono previste alcune detrazioni ai sensi dell’art. 13, comma 10[12].
b) Il mutamento della base imponibile: la rendita catastale si calcolerà, in base al combinato disposto dell’art. 5 del d.lgs. n. 504 del 1992 e i commi 4 e 5 del d.l. n. 201 del 2011, con un meccanismo di rivalutazione con coefficienti moltiplicatori “secchi”[13].
c) Il mutamento delle aliquote, secondo quanto segue:
– lo 0,4% della base imponibile, per l’abitazione principale e per le relative pertinenze, modificabile dai Comuni in aumento o in diminuzione sino a 0,2 punti percentuali;
– lo 0,2% della base imponibile, per i fabbricati rurali ad uso strumentale[14], riducibile dai Comuni fino allo 0,1%;
– lo 0,76% della base imponibile per tutti gli altri immobili, modificabile dai Comuni in aumento o in diminuzione sino a 0,3 punti percentuali,  
– i Comuni possono ridurre l’aliquota di base fino allo 0,4% nel caso di immobili non produttivi di reddito fondiario ai sensi dell’articolo 43 del testo unico di cui al d.P.R. n. 917 del 1986, ovvero nel caso di immobili posseduti dai soggetti passivi dell’imposta sul reddito delle società, ovvero nel caso di immobili locati.
– i Comuni possono ridurre l’aliquota di base fino allo 0,38 per  cento  per  i  fabbricati  costruiti e destinati dall’impresa costruttrice alla vendita, fintanto che permanga tale destinazione e non siano in ogni caso locati, e comunque per un periodo non superiore a tre anni dall’ultimazione dei lavori (si tratta del comma 9-bis aggiunto dal d.l. n. 1 del 2012).
d) L’introduzione di una compartecipazione statale al gettito del tributo municipale. Il comma 11 prevede infatti che sia riservata allo Stato una quota di imposta pari alla metà del gettito derivante dall’applicazione dell’aliquota di base dello 0,76%. Non c’è però compartecipazione sul gettito derivante dall’applicazione dell’imposta alle abitazioni principali e alle relative pertinenze, nonché ai fabbricati rurali ad uso strumentale, poiché tale gettito è interamente attribuito ai Comuni. In ogni caso, le detrazioni e le riduzioni di aliquota eventualmente deliberate dai comuni non incidono la quota di imposta riservata allo Stato.
e) Le attività di accertamento e riscossione dell’imposta erariale sono svolte dai Comuni ai quali spettano le maggiori somme derivanti dallo svolgimento delle suddette attività a titolo di imposta, interessi e sanzioni[15]

4. I dubbi di legittimità costituzionale.

Il federalismo fiscale municipale, così come disegnato dalla legge n. 42 del 2009, sotto il profilo dei tributi municipali propri, è incentrato sulla tassazione degli immobili. Questa scelta è dovuta al fatto che la razionalizzazione della finanza locale avrebbe dovuto realizzare quel collegamento tra contribuente e territorio idoneo a responsabilizzare l’amministrazione comunale sia in sede di raccolta delle risorse attraverso lo strumento fiscale, sia in sede si utilizzo delle stesse per offrire alla comunità servizi efficienti[16].
La disciplina dell’I.M.U.P., a seguito delle modifiche apportate con il d.l. cd. “Salva Italia”, pone però fondati dubbi di legittimità costituzionale che investono diverse norme costituzionali, sia in riferimento al principio di autonomia finanziaria dell’Ente comunale sancito dall’art. 119 Cost., con riguardo al lato delle entrate (autonomia tributaria), sia in relazione ai profili degli artt. 53 (principio della capacità contributiva), 3 (principio di ragionevolezza) e 42 (diritto di proprietà) Cost.

5. I dubbi di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 119 Cost. 

Il quadro normativo sull’I.M.U.P. sembra porsi in contrasto con l’art. 119 Cost., secondo cui “[i] Comuni […] hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni […] hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”.
La disciplina in commento, infatti, appare ispirata a una logica essenzialmente centralistica[17] e vede passare in secondo piano l’esigenza di valorizzazione dell’autonomia fiscale comunale[18]. Le modifiche introdotte con il d.l. n. 201 del 2011 hanno ancor più accentuato la logica centralistica del sistema tributario a patente discapito dell’autonomia finanziaria comunale.
Certamente il Comune, a differenza della Regione, essendo privo della potestà legislativa, non potrà istituire ex se tributi propri, in vigenza dell’art. 23 Cost., secondo cui “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”. Come noto, infatti, la riserva relativa di legge è stata intesa dalla Corte costituzionale, con riferimento alla materia tributaria, nel senso che la legge istitutiva del tributo deve regolarne il presupposto, i soggetti attivi e altri aspetti della fattispecie, a pena d’invalidità.
Ciò detto, però, proprio il riconoscimento dell’autonomia tributaria locale ex art. 119 Cost. dovrebbe influire sul contenuto della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., “elasticizzandolo”, sì da riconoscere una qualche discrezionalità dell’ente interessato nella definizione e nell’applicazione del tributo, da formalizzarsi attraverso l’esercizio del potere regolamentare. In particolare, il Comune deve potere esercitare la propria potestà in materia tributaria in termini di amministrazione, gestione, accertamento e riscossione delle entrate proprie [19].
Se così è, la disciplina sull’I.M.U.P., sia nella versione originaria introdotta dal d. lgs. sul federalismo fiscale municipale sia in quella rimodulata per effetto del d.l. c.d. “Salva Italia”, sacrificano illegittimamente l’autonomia degli enti locali. Infatti, l’autonomia impositiva dei Comuni si prospetta esigua, sia con riguardo alla manovrabilità sulle aliquote e sulle esenzioni, sia con riferimento alla facoltà di istituire ulteriori tributi propri.
Sotto questo profilo, un primo rilievo critico attiene alla circostanza che l’I.M.U.P. abbia natura di entrata obbligatoria. I margini di discrezionalità del Comune in punto di opportunità di applicare l’I.M.U.P. sono, quindi, nulli.
Invero, anche secondo i principi e i criteri direttivi della legge delega sul federalismo fiscale, l’attuazione dell’art. 119 Cost. mira a responsabilizzare i diversi enti locali nelle scelte relative al reperimento delle entrate, oltre che alla allocazione delle risorse, di fronte alla comunità. La manovrabilità della disciplina fiscale comunale, sia in termini di prelievo che di adattabilità del sistema, appare invece mortificata[20].
Si pensi all’elemento dell’aliquota. Rispetto alle diverse aliquote di base, il Comune ha la possibilità di aumentarla ovvero ridurla di alcuni punti percentuali, ma così lo spazio di manovra risulta esiguo.
Tra le vicende del rapporto tributario, anche quella relativa alle esenzioni dovrebbe essere un profilo rimesso alla più ampia discrezionalità comunale. Di converso, è l’art. 8, comma ottavo, del d.lgs. n. 23 del 2011 a stabilire in via definitiva, senza riserva alcuna a favore del Comune, il regime delle esenzioni, attraverso un rinvio a quello stabilito ai fini I.C.I.
Come si è rilevato, se è vero che finché l’imposta immobiliare locale – l’Ici – coesiste con il sistema dei trasferimenti statali appare logico subordinare l’interesse del Comune ad assoggettare o meno ad imposizione tutti gli immobili situati nel territorio all’interesse generale[21], nel sistema di federalismo fiscale, che realizza l’autonomia finanziaria dei diversi livelli di governo, non dovrebbe invece operare una presunzione assoluta di preminenza dell’interesse generale rispetto a quello locale, quantomeno in riferimento a determinate fattispecie.
Inoltre, deve essere censurata la previsione che riconosce allo Stato una quota del gettito dell’imposta, perché lesiva dell’autonomia finanziaria locale (tra l’altro, a quanto consta, si realizza per la prima volta un caso di compartecipazione dello Stato al gettito di un tributo proprio comunale, anziché il contrario).
Infatti, la quota di compartecipazione, è determinata applicando l’aliquota base di 0,76%, senza tener conto di eventuali detrazioni o riduzioni deliberate dal Comune. La politica fiscale del Comune non è quindi in grado di incidere, in modo determinante e definitivo, sull’ammontare del gettito dell’imposta, data l’operatività della clausola di salvaguardia della compartecipazione erariale. In altre parole, il Comune che volesse agevolare i propri cittadini riducendo al minimo consentito l’aliquota, dovrebbe fare i conti con l’obbligo, comunque operante, di corrispondere allo Stato – per gli immobili cui si applica tale aliquota – metà del gettito calcolato utilizzando l’aliquota dello 0,76%.
Questa previsione viola l’art. 119 Cost., inoltre, nella parte in cui riconosce che “le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni […] di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”: le casse comunali dovranno riversare nelle casse erariali una parte sostanziosa del gettito e i comuni, per questo e per quanto detto sopra, non saranno in grado di determinare da sé le migliori politiche per il bene pubblico della propria comunità, sia attraverso la politica fiscale delle entrate, sia mediante la politica di spesa[22].
Tutto ciò considerato, anche a voler adottare una lettura restrittiva dell’autonomia tributaria del Comune ai sensi dell’art. 119 Cost., secondo cui l’ambito delle scelte rimesse al Comune risulterebbe circoscritto alla “attivazione” o meno del tributo, alla concessione di agevolazioni, alla fissazione dell’aliquota, che potremmo definire come il nucleo minimo essenziale dell’autonomia tributaria locale, la normativa I.M.U.P. presenta, con riferimento al parametro di cui all’art. 119 Cost., evidenti e fondati dubbi di legittimità costituzionale. 

6. I dubbi di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 53 e 3 Cost.

La normativa I.M.U.P. appare, altresì, censurabile con riguardo ad altre norme costituzionali che regolano il rapporto tra la potestà impositiva della pubblica autorità e le situazioni giuridiche soggettive dei cittadini su cui tale potestà insiste.
Ci si riferisce al raffronto tra la disciplina in commento e il principio di capacità contributiva di cui all’art. 53 Cost., sia autonomamente considerato che in combinato disposto con il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.
Non occorre in questa sede percorrere le diverse tesi apparse in ordine all’interpretazione dell’art. 53 Cost. che sancisce il principio secondo cui “tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva”. Basti ricordare che l’art. 53, primo comma, Cost. deve essere inteso nel combinato disposto con gli artt. 2 (principio personalista e principio solidarista), 4 (principio lavorista), 3 (principio di uguaglianza), 41 (libertà di iniziativa economica privata) e 42 (diritto di proprietà): risulta che «le attitudini, le capacità, le iniziative e i beni della persona sono anche al servizio della collettività, ma nel contempo nessun interesse collettivo può sopraffare i diritti della persona»[23].
Il principio contemplato dall’art. 53 Cost. realizza, pertanto, una sintesi tra diritti della persona e doveri di solidarietà, imponendo a tutti il dovere di concorrere alle spese pubbliche, in ragione della propria capacità contributiva, quale presupposto e limite massimo del dovere.
Con giurisprudenza costante, la Corte costituzionale afferma che «per capacità contributiva, ai sensi dell’art. 53 Cost., deve intendersi l’idoneità del soggetto all’obbligazione d’imposta, desumibile dal presupposto economico al quale la prestazione risulta collegata, presupposto che consiste in qualsiasi indice rivelatore di ricchezza, secondo valutazioni riservate al legislatore, salvo il controllo di costituzionalità sotto il profilo della arbitrarietà o irrazionalità» (sent. n. 178 del 1986; cfr. decc. nn. 62 del 1977, 63 del 1982, 25 del 1984, 465 del 1987, 143 del 1995, 362 del 2000, 156 del 2001).
La Corte costituzionale non dovrebbe limitarsi al mero controllo di arbitrarietà, bensì dovrebbe verificare la legittimità delle valutazioni legislative in ordine all’effettiva idoneità a contribuire del soggetto passivo individuato, desumibile dal presupposto d’imposta. Il legislatore non dovrebbe poter colpire un fatto economico in quanto tale, bensì un fatto che renda effettivamente il soggetto in grado di concorrere alle spese pubbliche.
Le problematiche costituzionali della disciplina I.M.U.P.. in relazione al principio di capacità contributiva non sono dissimili da quelle sollevate con riguardo alla disciplina dell’I.C.I., concernenti sia la natura patrimoniale dell’imposta, sia il metodo di calcolo.
L’imposta patrimoniale, che è stata definita «una gravezza che, per sua natura, è insensibile alla produttività economica del cespite colpito […,] non garantisce, con la necessaria certezza, l’assenza di effetti occultamente espropriativi, nell’ipotesi in cui il bene sia infecondo o altri dispongano legittimamente del suo frutto. In tal caso, infatti, il tributo genera un’erosione, che può divenire progressiva, dello stesso oggetto imponibile»[24]. E, allora, se si assume la funzione garantista del principio di capacità contributiva, secondo l’art. 53 Cost., la norma istitutiva di un’imposta sarebbe incostituzionale se colpisse indistintamente il patrimonio produttivo, e non il bene prodotto, ovvero la ricchezza nuova, determinando un progressivo e surrettizio spostamento di ricchezza dal singolo alla collettività: non è sufficiente, ai fini della legittimità costituzionale, che il presupposto sia un fatto rivelatore di ricchezza, ma che dallo stesso presupposto e non da altra fonte deve provenire la sostanza economica per soddisfare il debito fiscale, «poiché solo in tal modo è garantita la relazione tra indice di ricchezza e tributo» [25].
Va però detto che diversa è l’impostazione accolta dalla Corte costituzionale, secondo cui – dovendosi valorizzare maggiormente il profilo solidaristico rispetto al principio di capacità contributiva – è necessario e sufficiente, ai fini della compatibilità costituzionale, che il prelievo tributario si fondi su di un presupposto suscettibile di valutazione economica.
Tuttavia, l’applicabilità dell’I.M.U.P. nei confronti del possesso dell’immobile adibito ad abitazione principale, da cui non scaturisce alcun frutto, pare porsi in contrasto anche con la tale approccio giurisprudenziale. Il possessore dell’immobile deve infatti ottemperare al debito fiscale, ricorrendo ad altre entrate diverse dalla ricchezza comunque non ricavabile dall’uso abitativo del cespite. Non varrebbe l’obiezione per cui «i mezzi monetari per fronteggiare l’obbligo tributario possono provenire da altre fonti [perché, prima di tutto,] si tratterebbe di un’eventualità aleatoria», visto che non necessariamente si dispone di entrate sufficienti per ottemperarvi, e, in secondo luogo, nell’ottica della funzione garantista del principio della capacità contributiva, «l’attitudine contributiva deve essere condotta in riferimento al presupposto imponibile e non anche ad elementi empirici, estranei allo stesso presupposto e per giunta solo ipotetici» [26].
Con riguardo al metodo di calcolo, due sono i rilievi.
La determinazione della base imponibile, quantomeno con riguardo alla maggior parte dei fabbricati, con riferimento ad un valore medio e l’applicazione automatica di coefficienti di rivalutazione “asettici” non sembra porsi in linea con il principio ex art. 53 Cost., letto anche in combinato disposto con l’art. 3 Cost., dato che oggetto dell’imposizione non è il valore reale del bene. Se il dovere di concorrere alle spese è costituzionalmente, quindi giuridicamente, predicabile nei confronti di chi sia in grado di esprimere, rispetto ad un determinato indice, capacità economica e nei limiti di questa, l’imposizione di un patrimonio sulla base di un valore medio e non reale, esclude che il prelievo avvenga sulla base dell’effettiva capacità contributiva del soggetto.
Gli aumenti dell’imponibile, fondandosi su rendite catastali non omogenee perché stabilite in epoche diverse, risultano censurabili, a maggior ragione, quando ad esse si applichino indici moltiplicatori non rapportati ad elementi di concreta valutazione del mercato immobiliare[27] (l’annuncio del Governo di rivedere il catasto rimane e rimarrà, probabilmente, una dichiarazione d’intenti per lungo tempo, considerate le difficoltà di compimento di siffatta operazione).
Si può anche ritenere che tali indici avvicinino il valore determinato a quello reale, ma, in ogni caso, il meccanismo non consente di distinguere caso per caso, presentandosi come misura irragionevole, in violazione dell’art. 3 Cost. Si consideri ad esempio la posizione dei cittadini che abbiano contratto mutui o reperito finanziamenti di altra natura, al fine di acquistare l’immobile: in questa fattispecie, la ricchezza determinata in base ai moltiplicatori può dirsi del tutto apparente. Infatti, non soltanto il versamento del tributo non avverrebbe attraverso la ricchezza percepita dal fatto possesso dell’immobile, in quanto improduttivo di ricchezza, bensì il prelievo metterebbe in rischio la stessa conservazione del cespite sul cui possesso insiste l’imposta [28]

7. – I dubbi di legittimità costituzionale in riferimento all’art. 42 Cost.

La disciplina dell’I.M.U.P. presenta anche dubbi di legittimità in ordine all’art. 42 Cost. che riconosce e garantisce il diritto di proprietà privata. Questa norma è una sintesi emblematica della coniugazione tra la tradizione liberale, che vedeva la proprietà privata come espressione della libertà della persona umana e della sua dignità, e le concezioni solidaristiche della dottrina sociale della Chiesa cattolica e di quelle socialiste, secondo cui la proprietà è un diritto funzionalizzato socialmente. Infatti, l’art. 42, comma secondo, Cost. prevede un ampio potere di regolazione del legislatore, vincolato non a specifici interessi, come avviene per i diritti della personalità umana, ma a scopi assolutamente generali che si trovano espressi nella clausola generale della funzione sociale: «La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti».
Il limite della funzione sociale, tuttavia non può privare, a pena di invalidità della legge regolatrice, il diritto di proprietà del suo contenuto minimo, altrimenti detto contenuto essenziale. Quest’ultimo costituisce una soglia di operatività minima del diritto di proprietà nel bilanciamento con altri interessi costituzionali[29], al di sotto della quale il sacrificio sarebbe eccessivo, finendo «per impossibile o estremamente difficile l’esercizio» (Corte cost. n. 155 del 1972). Per la Corte, ciò avverrebbe quando «il sacrificio imposto venga a incidere sul bene, oltre a ciò che è connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico» (Corte cost. n. 55 del 1968), dal momento che i limiti determinabili dalla legge, «se possono comprimere le facoltà che formano la sostanza del diritto di proprietà, non possono mai pervenire ad annullarle» (Corte cost. nn. 155 del 1972, 3 del 1976, 220 del 1982).
L’imposizione fiscale della proprietà immobiliare, che esprime la funzione sociale della soddisfazione del fabbisogno finanziario e della distribuzione delle risorse, non dovrebbe mai spingersi fino a sacrificare il nucleo minimo della proprietà. Il prelievo tributario non può, quindi, tradursi in uno strumento produttivo di effetti “sostanzialmente” espropriativi.
Anche la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo ha affermato che la limitazione del diritto di proprietà riconosciuto dall’art. 1 Protocollo n. 1 alla C.E.D.U.[30], deve essere idonea alla realizzazione dello scopo (criterio di effettività) e non deve essere sproporzionata rispetto ad esso (criterio di proporzionalità). La valutazione della Corte E.D.U. verte sulla verifica della sussistenza di un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo, che non devono subire un pregiudizio eccessivo[31].
Secondo la Corte E.D.U., in particolare, lo Stato ben può ingerirsi nel diritto di proprietà con le misure fiscali. Tuttavia, si tratta di misure che non sfuggono al controllo della Corte stesso. Nel caso Di Belmonte c. Italia (16 marzo 2010) la Corte afferma che l’ampio margine di discrezionalità degli Stati nella materia tributaria[32] non si sottrae al suo controllo, poiché «l’obbligazione finanziaria nata dal prelevamento di imposte può disconoscere la garanzia sancita da questa disposizione [art. 1 del Protocollo n. 1] se essa impone alla persona in oggetto un carico eccessivo o sia fondamentalmente di pregiudizio alla sua situazione finanziaria».
Anche alla luce della giurisprudenza citata, si può rilevate come il decreto “Salva Italia”, che ha aumentato l’aggravio fiscale a carico della proprietà immobiliare rispetto al d.lgs. n. 23 del 2011, possa tradursi in una lesione irragionevole del diritto di proprietà. Questo vale, a maggior ragione, se si pensi al prelievo fiscale riferito al possesso immobili adibiti ad uso abitativo.
Inoltre, con riferimento proprio al diritto primario alla casa, come riconosciuto dalla Corte costituzionale (Corte cost. n. 217 del 1988), si può evidenziare il rischio di un sacrificio eccessivo dello stesso, se si consideri che l’imposizione sugli immobili locati potrebbe indurre i proprietari a non locare i propri immobili, sulla base di una analisi costi-benefici.                                              

 8. Conclusioni.

Si ritiene meritevole di considerazione la possibilità che le censure di legittimità costituzionale sopra esposte possano essere sindacate dalla Corte costituzionale. Diversi sono i ricorsi presentati da alcune regioni avverso il d.l. n. 201 del 2011: si tratta di ricorsi presentati solo da Regioni a Statuto speciale e dalle Province Autonome, non ancora pubblicati in G.U., per cui non è possibile conoscere esattamente i termini delle questioni. Si immagina però che queste attengano alla specifica autonomia di cui tali enti sono titolari, e non ai principi qui presi in esame.
L’unica via attualmente percorribile è quella incidentale. Invero, sono decorsi ormai sessanta giorni dalla conversione del d.l. n. 201 del 2011, e non constano ricorsi da parte delle regioni che, in veste di “sostituto processuale” dei Comuni del proprio territorio – non avendo questi legittimazione a ricorrere – avrebbero potuto provare a far valere i rilievi di costituzionalità eccepiti con riguardo all’art. 119 Cost.
Per quanto riguarda la via incidentale, attraverso la quale è possibile che alla Corte arrivino questioni impostate con riguardo a tutti i parametri succitati (artt. 119, 53, 3, 42 Cost.), è facilmente configurabile una controversia – quella tra cittadino e Comune di fronte alla commissione tributaria per mancato versamento dell’imposta municipale – idonea a integrare i presupposti – giudice e giudizio – necessari per rimettere la questione di legittimità costituzionale alla Corte.
In alternativa, si potrebbe pensare all’impugnazione di fronte al TAR delle delibere consiliari che, esercitando la esigua potestà impositiva comunale, determinino l’aliquota ed eventuali esenzioni.
Occorre però ricordare che non si tratta di una questione facile: è ben noto l’atteggiamento della Corte costituzionale, restia ad annullare norme tributarie di ordine sostanziale, quindi impositive, per non sopprimere una copertura della spesa pubblica.
Proprio per questo, si potrebbe immaginare in ultima analisi l’attivazione della Corte europea dei diritti dell’uomo, una volta esauriti i rimedi interni per far valere, in particolare, il diritto di proprietà contro ingerenze irragionevoli, anche di natura fiscale, dello Stato.

 


[1] L’imposta municipale propria, introdotta dall’art. 8 del d.lgs. n. 23 del 2011 e modificata dal Governo in carica con d.l. n. 201 del 2011, deve essere distinta dall’imposta municipale secondaria, di cui all’art. 11 del d.lgs. n. 23 del 2011, e dall’imposta municipale cd. di trasferimento di cui all’art. 10 del d.lgs. stesso (v. infra nota n. 2).
L’imposta oggetto della presente relazione è soltanto quella municipale propria cd. di possesso. 

[2] L’I.M.U.S., istituita dall’art. 11 d.lgs. 23 del 2011, sostituisce le imposte locali minori: la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, il canone di occupazione di spazi ed aree pubbliche, l’imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni, il canone per l’autorizzazione all’installazione dei mezzi pubblicitari.

[3] In particolare, l’art. 7, comma secondo, dispone che “[a] decorrere dall’anno 2014, ai comuni e’ attribuita una compartecipazione al gettito dei tributi nell’ipotesi di trasferimento immobiliare di cui all’articolo 10, pari al trenta percento”; si tratta della cd. I.M.U.P. di trasferimento (mentre quella di cui si discorre nel testo è la cd. I.M.U.P. di possesso, di cui all’art. 10 del d.lgs. n. 23 (Applicazione dei tributi nell’ipotesi di trasferimento immobiliare), che ha modificato l’art. 1 della tariffa, parte prima, allegata al d.P.R. n. 131 del 1986 (Testo unico delle disposizioni concernenti l’imposta di registro). L’imposta de qua deve esser qualificato come tributo erariale, non già locale, essendo compartecipato dai comuni e si applica in caso di trasferimento dell’immobile, a qualsiasi titolo, e si calcola sulla base di una tariffa pari al 9% del valore del bene, per gli immobili diversi dalla prima abitazione, e del 2% per gli immobili destinati a prima abitazione.   

[4] In base all’art. 7, comma terzo, prevede che “[r]esta […] assegnato ai comuni il gettito dei tributi devoluto ai sensi dell’articolo 2, tenuto conto di quanto già attribuito ai sensi del comma 2 del presente articolo”. L’art. 2 del d.lgs. n. 23 del 2011, rubricato “Devoluzione ai comuni della fiscalità immobiliare”, dispone che a “decorrere dall’anno 2011 sono attribuiti ai comuni, relativamente agli immobili ubicati nel loro territorio e con le modalità di cui al presente articolo, il gettito o quote del gettito derivante dai seguenti tributi:” a titolo esemplificativo, si considerino l’imposta ipotecaria, l’imposta catastale, l’imposta sul reddito delle persone fisiche in relazione ai redditi fondiari (escluso il reddito agrario), cedolare secca sugli affitti (di cui all’art. 3 del d.lgs. in esame).  

[5] Art. 8, comma secondo.

[6] Secondo la disposizione citata, i decreti legislativi attuativi devono definire le “modalità secondo cui le spese dei comuni relative alle funzioni fondamentali”, optando per le seguenti fonti: “gettito derivante da una compartecipazione all’IVA, […] gettito derivante da una compartecipazione all’imposta sul reddito delle persone fisiche, […] imposizione immobiliare, con esclusione della tassazione patrimoniale sull’unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo secondo quanto previsto dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore della presente legge in materia di imposta comunale sugli immobili, ai sensi dell’articolo 1 del decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126”.

[7] Si tratta del d.lgs. di riordino della finanza degli enti territoriali che ha istituito l’imposta comunale sugli immobili (I.c.i.). Giusta l’art. 5 dell’atto normativo in parola, il valore degli immobili è determinato in base al genere e alla specie dell’immobile soggetto a prelievo. Per i fabbricati iscritti in catasto vale la rendita relativa, cui si applicano i moltiplicatori previsti; in mancanza di iscrizione o nel caso in cui il fabbricato abbia subito radicali trasformazioni, per cui il valore catastale non coincide più con quello reale, il valore imponibile è determinato in riferimento a edifici simili già iscritti, ad eccezione delle costruzioni industriali; per le aree fabbricabili, si assume a base imponibile il valore venale in comune commercio, con riguardo alla possibilità di sfruttamento edilizio; per i terreni agricoli, vale la rendita domenicale, moltiplicata per sessanta. 

[8] Il comma quinto dell’art. 8 precisa che tale modifica può essere adottata soltanto “nel rispetto dei saldi di finanza pubblica, tenendo conto delle analisi effettuate dalla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale ovvero, ove istituita, dalla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica”.  

[9] I comuni possono anche prevedere che l’aliquota di 0,76% sia ridotta fino alla metà anche nel caso in cui abbia ad oggetto immobili non produttivi di reddito fondiario ai sensi dell’articolo 43 del testo unico di cui al d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, secondo cui “[n]on si considerano produttivi di reddito fondiario gli immobili relativi ad imprese commerciali e quelli che costituiscono beni strumentali per l’esercizio di arti e professioni” ovvero nel caso in cui abbia ad oggetto immobili posseduti dai soggetti passivi dell’imposta sul reddito delle società

[11] Ai sensi dell’art. 13, comma secondo, per “abitazione principale si intende l’immobile, iscritto o iscrivibile nel catasto edilizio urbano come unica unità immobiliare, nel quale il possessore dimora abitualmente e risiede anagraficamente. Per pertinenze dell’abitazione principale si intendono esclusivamente quelle classificate nelle categorie catastali C/2, C/6 e C/7, nella misura massima di un’unità pertinenziale per ciascuna delle categorie catastali indicate, anche se iscritte in catasto unitamente all’unità ad uso abitativo”.

[12] “Dall’imposta dovuta per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo e per le relative pertinenze, si detraggono, fino a concorrenza del suo ammontare, euro 200 rapportati al periodo dell’anno durante il quale si protrae tale destinazione; se l’unità immobiliare è adibita ad abitazione principale da più soggetti passivi, la detrazione spetta a ciascuno di essi proporzionalmente alla quota per la quale la destinazione medesima si verifica. Per gli anni 2012 e 2013, la detrazione prevista dal primo periodo è maggiorata di 50 euro per ciascun figlio di età non superiore a ventisei anni, purché dimorante abitualmente e residente anagraficamente nell’unità immobiliare adibita ad abitazione principale. L’importo complessivo della maggiorazione, al netto della detrazione di base, non può superare l’importo massimo di euro 400. I comuni possono disporre l’elevazione dell’importo della detrazione, fino a concorrenza dell’imposta dovuta, nel rispetto dell’equilibrio di bilancio. In tal caso il comune che ha adottato detta deliberazione non può stabilire un’aliquota superiore a quella ordinaria per le unità immobiliari tenute a disposizione. La suddetta detrazione si applica alle unità immobiliari di cui all’articolo 8, comma 4, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504. L’aliquota ridotta per l’abitazione principale e per le relative pertinenze e la detrazione si applicano anche alle fattispecie di cui all’articolo 6, comma 3-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 e i comuni possono prevedere che queste si applichino anche ai soggetti di cui all’articolo 3, comma 56, della legge 23 dicembre 1996, n. 662”.

[13] Per i fabbricati iscritti in catasto, il valore è costituito da quello ottenuto applicando all’ammontare delle rendite risultanti in catasto, vigenti al 1° gennaio dell’anno di imposizione, rivalutate del 5 per cento ai sensi dell’art. 3, comma 48, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), i seguenti moltiplicatori:
a. 160 per i fabbricati classificati nel gruppo catastale A e nelle categorie catastali C/2, C/6 e C/7, con esclusione della categoria catastale A/10;
b. 140 per i fabbricati classificati nel gruppo catastale B e nelle categorie catastali C/3, C/4 e C/5;
b-bis. 80 per i fabbricati classificati nella categoria catastale D/5 (2);
c. 80 per i fabbricati classificati nella categoria catastale A/10;
d. 60 per i fabbricati classificati nel gruppo catastale D, ad eccezione dei fabbricati classificati nella categoria catastale D/5; tale moltiplicatore è elevato a 65 a decorrere dal 1º gennaio 2013;
e. 55 per i fabbricati classificati nella categoria catastale C/1.
Per i terreni agricoli, il valore è costituito da quello ottenuto applicando all’ammontare del reddito dominicale risultante in catasto, vigente al 1° gennaio dell’anno di imposizione, rivalutato del 25 per cento ai sensi dell’art. 3, comma 51, della l. n. 662 del 1996, un moltiplicatore pari a 130. Per i coltivatori diretti e gli imprenditori agricoli professionali iscritti nella previdenza agricola il moltiplicatore è pari a 110.

[14] Di cui all’art. 9, comma 3-bis, del d.l. 30 dicembre 1993, n. 557 (Ulteriori interventi correttivi di finanza pubblica per l’anno 1994), convertito con modificazioni in legge 26 febbraio 1994, n. 133, rubricato “Istituzione del catasto dei fabbricati”.

[15] Corsivo nostro. La disposizione prescrive, altresì, che la quota di imposta riservata allo Stato è versata all’Erario contestualmente all’imposta municipale propria. 

[16] L’art. 1 della legge n. 42 del 2009 costituisce il “manifesto” del cd. federalismo fiscale: “La presente legge costituisce attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, assicurando autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni e garantendo i principi di solidarietà e di coesione sociale, in maniera da sostituire gradualmente, per tutti i livelli di governo, il criterio della spesa storica e da garantire la loro massima responsabilizzazione e l’effettività e la trasparenza del controllo democratico nei confronti degli eletti”.

[17] Così L. SALVINI, op. ult. cit., 589.

[18] A. VILLA, La fiscalità comunale, in Giorn. dir. amm., 2011, n. 6, 595.

[19] Cfr. F. AMATUCCI, I limiti costituzionali del potere statutario dei Comuni, in Diritto tributario e Corte costituzionale, L. Perrone, C. Berliri (a cura di), Napoli, 2006, 507, 508.

[20] A. VILLA, op. ult. cit., 594.

[21] In tal senso, L. SALVINI, op. ult. cit., 590.

[22] La previsione che al Comune, competente per le attività di accertamento e riscossione dell’imposta erariale, spettano le maggiori somme derivanti dallo svolgimento delle suddette attività a titolo di imposta, interessi e sanzioni non è sufficiente per bilanciare la limitazione dell’autonomia finanziaria esaminata. Basti osservare che tali maggiori entrate sono soltanto aleatorie, dipendendo altresì dal quantum di risorse che il Comune, già in sofferenza, è in grado di destinare all’attività di accertamento e di riscossione, mentre la quota di I.M.U.P. riservata all’Erario è certa e fissa, perché, attraverso la clausola di salvaguardia, non trovano applicazione le detrazioni ovvero le riduzioni applicate dai comuni della Repubblica.

[23] F. MOSCHETTI, Il principio di capacità contributiva, espressione di un sistema di valori che informa il rapporto tra singolo e comunità, in Diritto tributario e Corte costituzionale, cit., 40. 

[24] Così G. GAFFURI, Diritto tributario. Parte generale e parte speciale, Padova, 2006, 536. 

[25] Si tratta di parole di G. GAFFURI, op. ult,. cit., 39. Anche l’impostazione come delineata è mutuata dal pensiero e dalle parole dello stesso A.

[26] Ancora G. GAFFURI, op. ult. cit., 536.

[27] Si tratta delle considerazioni di U. PERRUCCI, Imposte patrimoniali a tutto campo, in Boll. trib., 2012, n. 2, 109 e 110.

[28] Così, ancora, U. PERRUCCI, op. ult. cit., 110.

[29] R. BIN, Diritti e argomenti. Il bilanciamento degli interessi nella giurisprudenza costituzionale, Milano, 1994, 103.

[30] L’art. 1 sancisce che “ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale. Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende”.

[31] Con riferimento all’espropriazione la Corte europea ha riconosciuto il sacrificio eccessivo quando sia previsto il pagamento di un indennizzo ragionevole ovvero non inferiore al valore di mercato del bene (tra le tante, Cedu, 23.9.1984, Sporrong e Lönnroth c. Svezia; 21.2.1986 James c. Regno Unito; 8.7.1986, Lithgow c. Regno Unito). 

[32] V. Gasus Dsier e Fördertechnik Gmbh c. Paesi Bassi, 23 Febbraio 1995, § 60, serie A no 306-B, e The National & Provincial Building Society, the Leeds Permanent Building Socie-ty and the Yorkshire Building Society c. RegnoUnito, 23 Ottobre 1997, §§ 80-82, Raccolta 1997-VII).

 

Prof. avv. Marilisa D’Amico
Ordinario di Diritto costituzionale
Università degli Studi di Milano

Il progetto di legge di modifica della disciplina del condominio negli edifici

1. Premessa

Il progetto di legge di riforma della disciplina del codice civile in materia di condominio è stato presentato in Parlamento nel 2008 e, congiunto in un testo unificato con altre proposte di legge presentate in materia, è stato approvato dal Senato in data 26 gennaio 2011.
Attualmente, il progetto di legge è quindi all’esame dalla Camera dei deputati (C. 4041).
Il provvedimento consta di 32 articoli, che novellano il Capo II del Titolo VII del Libro III del codice civile e gli articoli 2643 ss. c.c.. La proposta di riforma modifica, inoltre, a fini di coordinamento, gli articoli 63 ss. delle disposizioni di attuazione e talune leggi speciali.
Si tratta di una proposta che, nel testo unificato approvato dal Senato e attualmente all’esame della Camera, è frutto di un confronto tra i diversi schieramenti politici.
L’idea della riforma si basa sulla constatazione, da molti condivisa, della inadeguatezza della vigente disciplina in materia di condominio a rispondere alle esigenze connesse al mutamento economico-sociale verificatosi negli ultimi decenni.
Questa inadeguatezza è stata in parte risolta, nell’arco di tutti questi anni, grazie all’attività ermeneutica dei giudici. Fin dove è stato possibile, infatti, la giurisprudenza si è fatta carico di leggere le disposizioni del codice civile in chiave evolutiva, o ha colmato molte delle lacune esistenti mediante il ricorso al criterio interpretativo dell’analogia.
Tra le principali novità introdotte dalla riforma:
– l’estensione della disciplina dei condomini anche a quelli orizzontali (es: villette a schiera, supercondomini);
– nuove regole per le modifiche delle destinazioni d’uso delle parti comuni, per le quali è oggi richiesta l’unanimità;
– una disciplina per la realizzazione di interventi di utilità sociale (rimozione barriere architettoniche, risparmio energetico, ecc.);
– la previsione di una procedura urgente per i lavori della messa in sicurezza del condominio in caso di pericolo e l’eventuale intervento cautelare dell’autorità giudiziaria;
– nuove regole sul ruolo dell’amministratore (nomina, revoca, attribuzione e doveri) la cui figura esce rafforzata nei poteri a fronte di un ampliamento delle responsabilità connesse alla gestione condominiale;
– introduzione dell’obbligo di polizza di assicurazione per gli atti compiuti dall’amministratore;
– istituzione del registro degli amministratori presso le Camere di commercio. 

2. La querelle sulla possibilità di riconoscere personalità giuridica al condominio 

Prima di analizzare più approfonditamente alcuni dei punti più rilevanti della disciplina, vale la pena di soffermarsi brevemente su un aspetto molto dibattuto della riforma.
Inizialmente, infatti, una delle più rilevanti ma anche più discusse novità che il progetto di legge intendeva introdurre era la possibilità di fare del condominio (su delibera dell’assemblea) una persona giuridica, capace di autonomia rispetto ai singoli condomini. L’obiettivo era di superare la concezione del condominio quale mera aggregazione di interessi individuali, e di farne un centro di aggregazione nel quale a prevalere fosse la tutela della collettività.
Questa previsione è stata però eliminata e non compare nella versione approvata dal Senato a gennaio.
La Commissione Giustizia del Senato, infatti, ha ritenuto che l’innovazione, pur apprezzabile nelle finalità, avrebbe comportato rischi secondari non trascurabili, nonché alcuni ostacoli concettuali.
In Commissione, pertanto, si è ritenuto di dover confermare la natura del condominio quale ente di gestione, in cui a prevalere è l’autonomia delle singole unità abitative rispetto alla funzione delle parti comuni, funzione come noto strumentale al miglior godimento delle proprietà esclusive dei condomini.
Sulla base di queste premesse concettuali è parso pertanto inopportuno riconoscere al condominio un patrimonio autonomo. Inoltre, si è ritenuto che l’assimilazione ad una società del condominio avrebbe rischiato di comprimere eccessivamente il diritto di proprietà dei condomini in minoranza, conseguenza tanto più inopportuna quando a possedere la maggior parte delle unità abitative del complesso condominiale sia il medesimo soggetto.
Secondo parte delle forze politiche e dei primi commentatori, tuttavia, l’abbandono di questa prospettiva ha fortemente ridotto la portata innovativa della riforma approvata nel primo ramo del Parlamento, in quanto l’attribuzione al condominio di capacità giuridica avrebbe potuto consentire al condominio stesso di rapportarsi più facilmente con i terzi, così come avviene in molti altri ordinamenti.
Si pensi, per esempio, alla possibilità di acquistare o di vendere un bene comune, senza dover richiedere la presenza fisica di tutti i condómini davanti al notaio rogante, alla possibilità di locare una parte comune senza dover distribuire pro quota a tutti i condómini i proventi della locazione, bensì destinandoli al conto corrente condominiale (per un’analisi delle conseguenze dell’attribuzione della capacità giuridica al condominio si veda I. Lucati, Sostituzione delle parti comuni dei condomini e delibera con atto pubblico, in Obbl. e contr., 2010, 11).
In questo senso si è espressa di recente anche Confedilizia nell’ambito di un’Audizione alla Camera dei deputati (tenutasi il 19 aprile 2011).
Confedilizia, in particolare, ha rilevato che il testo della riforma già presuppone, in alcune sue parti, una certa soggettività giuridica del condomino (il nuovo art. 1129, al comma 12, parla di “patrimonio del condominio”; il nuovo art. 63 delle disposizioni attuative di “creditori del condominio”). Occorrerebbe, però, andare fino in fondo ed esplicitare, eliminando ogni possibile incertezza, che il condominio ha capacità giuridica per gli atti di conservazione e amministrazione delle parti comuni e di quelli ulteriori previsti dalla legge. 

3. Rapporto tra talune previsioni della riforma e il quadro costituzionale: l’istituzione del Registro pubblico degli amministratori

Solo un cenno alla questione relativa all’inquadramento della riforma in esame nell’ambito delle norme costituzionali che regolano il riparto di competenze legislative di Stato e Regioni.
La riforma incide prevalentemente nella materia, di competenza esclusiva dello Stato, “ordinamento civile” (art. 117, comma 2, lett. l).
L’art. 26 della proposta di legge, tuttavia, innovando l’art. 71 delle disposizioni attuative del codice civile e che introduce la disciplina del registro degli amministratori di condominio, sembra incidere sulla materia delle “professioni”, di competenza concorrente stato-Regioni.
Sul punto va detto che la disciplina non sembra però presentare profili di illegittimità per violazione dell’art. 117 Cost.. Ricordo infatti che la Corte costituzionale ha in diversi casi chiarito che sono le leggi regionali a non poter istituire registri di amministratori di immobili. Con la sentenza n. 57 del 2007, in particolare, la Corte ha dichiarato illegittima la legge della Regione Marche, proprio perché, istituendo il registro degli amministratori, finiva per invadere l’ambito di competenza riservato allo Stato. Infatti, “secondo la giurisprudenza costituzionale (sentenze nn. 424, 405, 355 e 319 del 2005 e nn. 359 e 353 del 2003), resta riservata alla legislazione dello Stato la formulazione dei principi fondamentali in materia di professioni, tra cui l’individuazione delle varie figure professionali. “In assenza, dunque, della previa individuazione, da parte dello Stato, della figura professionale dell’amministratore di condominio e di immobili e della definizione dei contenuti e dei requisiti culturali e tecnico-professionali afferenti la qualifica dell’operatore di cui trattasi, la potestà concorrente delle Regioni dovrebbe rispettare il principio fondamentale secondo cui l’istituzione di nuovi e diversi albi (rispetto a quelli già istituiti dalle leggi statali) per l’esercizio di attività professionali è prerogativa esclusiva del legislatore nazionale, avendo gli stessi una funzione individuatrice delle professioni, preclusa in quanto tale alla competenza regionale.
Ciò premesso, occorre anche segnalare che in alcuni suoi precedenti interventi l’Autorità Garante per la Concorrenza e il Mercato si era espressa in senso negativo su proposte di riforma del condominio che prevedevano l’istituzione di un registro pubblico per gli amministratori. Nel parere trasmesso al Parlamento il 9 gennaio 2006, in particolare, l’Autorità aveva rilevato qualche criticità rispetto ai principi di concorrenza e libero mercato in quanto l’obbligo di iscrizione quale condizione per esercitare l’attività di amministratore di immobili avrebbe costituito una ingiustificata restrizione della concorrenza, ribadendo che l’esercizio di una precessione è di norma libero e limitazioni legislative devono avere carattere eccezionale e trovare giustificazione in esigenze di tutela di interessi generali.
Indubbiamente, allora, è opportuno che alla Camera dei deputati ci si soffermi sull’analisi di questo profilo, per verificare se gli obiettivi di trasparenza che si intendono perseguire con l’istituzione del registro siano meritevoli di tutela e, soprattutto, se le condizioni, le modalità di iscrizione e gli oneri a carico degli aspiranti amministratori previsti nella riforma siano adeguati agli obiettivi stessi.
Anche in questo senso merita un richiamo quanto suggerito da Confedilizia, secondo cui più opportuno sarebbe istituire presso gli Uffici provinciali dell’Agenzia del Territorio, il Repertorio catastale dei condominii e dei loro amministratori, in cui vengano annotati, per ogni condominio, tutti i dati (compresi quelli relativi agli amministratori). In questo modo sarebbe facilmente reperibile una fotografia completa di ciascun immobile. 

4. Le novità di maggior rilievo della riforma

– Nuova elencazione delle “parti comuni” (art. 1)
Il disegno di legge mira anzitutto ad introdurre una nuova elencazione delle parti comuni, che tiene conto anche dell’evoluzione tecnologica intervenuta dal 1942 ad oggi e degli approdi giurisprudenziali (modifica all’art. 1117 c.c.).
Per limitarci a qualche esempio, ora tra le parti comuni rientrerebbero anche le aree destinate a parcheggio, gli impianti idrici e fognari, i sistemi centralizzati di trasmissione per la ricezione radiotelevisiva, ecc. 

– Ambito di applicazione della disciplina sul condominio (art. 2)
Viene poi aggiunta una norma volta a definire l’ambito di applicabilità della disciplina. Mentre attualmente, come noto, è ritenuto condominio esclusivamente quello che si estende verticalmente, il progetto di legge vuole far confluire sotto la disciplina del condominio “tutti i casi in cui più unità immobiliari o più edifici ovvero più condominii di unità immobiliari o di edifici abbiano parti comuni ai sensi dell’art. 1117”.
Il Parlamento, quindi, intende farsi carico dell’esigenza di chiarire cosa si intenda per condominio, anche per mettere fine al contenzioso apertosi sul punto.
Così, per limitarci ad un esempio, in questa nozione sembra ricompreso anche il cosiddetto “supercondominio”, ovvero quel complesso residenziale in cui confluiscono una pluralità di edifici i quali, sebbene costituenti autonomi condominii, sono parte della medesima organizzazione, in quanto legati tra loro dall’esistenza di talune parti o servizi comuni (es. viale d’accesso, zone verdi, impianto di illuminazione, guardiola adibita a portineria, ecc.). Ebbene, è noto che per lungo tempo giurisprudenza e dottrina sono state impegnate a chiarire se tali complessi dovessero essere assoggettati alla disciplina della comunione o a quella del condominio. Secondo alcune ricostruzioni, ad esempio, i supercondomini darebbero luogo ad un “doppio regime”. Così, per i beni e gli impianti comuni agli edifici che siano funzionali al miglior godimento delle proprietà esclusive si applica la disciplina del condominio (es. viale in ingresso, tubature, ecc.), per quelli che solo accrescono il pregio o il valore dei singoli edifici senza integrare quel rapporto di accessorietà rispetto alla proprietà esclusiva si applica, invece, la disciplina della comunione (es. piscina, campi da tennis, laghetti, ecc.) (In questo senso Cass. civ. sez. III, 3 ottobre 2003, n. 14791).  
Con la proposta di riforma legislativa all’esame della Camera si intende quindi fare definitiva chiarezza sul punto, estendendo la disciplina sul condominio anche ai supercondominii, purché, come specificato nella stessa norma, gli edifici in questione abbiano “parti comuni ai sensi dell’art. 1117 c.c.”. Occorrerà quindi riferirsi a tale articolo per definire quali beni comuni sottostiano alla disciplina del condominio.

– Modificazioni delle destinazioni d’uso e procedura a tutela delle destinazioni d’uso (art. 2): alcune considerazioni critiche
Il progetto di legge, introducendo l’art. 1117-ter – prevede la possibilità di sostituire le parti comuni del condominio o di modificarne la destinazione d’uso mediante il ricorso alle maggioranze previste dall’art. 1136, quinto comma. Sarà quindi possibile deliberare la modificazione della destinazione d’uso di un bene con un numero di voti che rappresenti la maggioranza dei presenti e i due terzi del valore dell’edificio.
La riforma mira quindi a superare la regola dell’unanimità dei consensi dei partecipanti al condominio (ritenuta necessaria, peraltro, da Cass. Civ., Sez. II, 14 giugno 2006, n. 13752) e a rendere più agevoli, dunque, le modifiche di destinazione d’uso dei beni comuni.
Occorre chiedersi, però, se complessivamente considerata, la nuova disciplina rechi realmente una semplificazione.
L’impressione è infatti, piuttosto, quella di un aggravio delle procedure. Anzitutto, la norma stabilisce che si possa procedere a modifiche di destinazioni d’uso dei beni comuni se ne sia cessata l’utilità o se sia “altrimenti realizzabile l’interesse comune”. Cosa comporta questa previsione? Che si debba ogni volta dimostrare di poter assolvere in altro modo all’interesse condominiale soddisfatto dal bene di cui si intende mutare la destinazione? Così interpretata, la disposizione rischia di essere paralizzante.
La norma, poi, richiede una serie di adempimenti per la convocazione dell’assemblea, e stabilisce che la delibera debba essere assunta, a pena di nullità, nella forma dell’atto pubblico.  
Siamo allora certi che l’obiettivo del legislatore – semplificare la procedura modificare le destinazioni d’uso delle parti comuni – sia ragionevolmente perseguito dal legislatore con questa disciplina? Oppure si finisce addirittura per rendere ancora più complesso e oneroso l’iter per arrivare a questo tipo di decisioni?
La disciplina approvata dal Senato, peraltro, contiene una nuova procedura a tutela delle destinazioni d’uso. Ciascun condominio, così come ciascun conduttore, può infatti chiedere all’amministratore di intervenire contro attività contrarie alle destinazioni d’uso delle parti comuni (o delle unità immobiliari di proprietà individuale). Più precisamente, l’amministratore interviene con una diffida. Se la stessa viene elusa, l’amministratore provvede a convocare un’assemblea. Qualora non vi provveda entro 30 giorni dalla richiesta, l’istante può agire in giudizio e l’autorità giudiziaria provvede in via d’urgenza e, accertata la violazione, ordina la cessazione dell’attività e la rimessione in pristino, salvo il risarcimento del danno e la possibilità di condannare il responsabile al pagamento di una ulteriore somma di denaro in favore del condominio. 
Quindi, la destinazione d’uso del bene diventa interesse meritevole di tutela, al punto da consentire anche ai conduttori di richiedere l’intervento dell’amministrazione e l’attivazione della procedura vista.
Su tali aspetti della disciplina all’esame del Parlamento sembra potersi esprimere qualche perplessità. Prevedere che anche il conduttore possa opporsi ad attività contrarie alla destinazione d’uso parrebbe eccessivo. Peraltro, dalla formulazione della disposizione – “ogni condominio ed ogni conduttore può chiedere all’amministratore di intervenire mediante diffida…” – sembra che il conduttore possa opporsi alle attività contrarie alla destinazione d’uso anche nel caso in cui il proprietario-locatore dell’unità abitativa non sia ad esse contrario. Forse, in questo aspetto, la disciplina è al limite del ragionevole, comprimendo eccessivamente il diritto di proprietà.

Merita qui un richiamo, sebbene attinente ad un altro aspetto della disciplina, la norma della riforma che riguarda la partecipazione in assemblea di usufruttuari e conduttori. Anche in questo caso, infatti, possono sorgere dubbi sul ruolo che viene attribuito ai conduttori. Si tratta della disposizione che prevede, salvo patto contrario, che “gli usufruttuari e, in loro vece ove sussistano, i conduttori esercitano il diritto di voto nelle deliberazioni che attengono all’ordinaria amministrazione e al godimento delle cose e dei servizi comuni”. A bilanciamento di tale previsione, la norma aggiunge che “essi sono direttamente obbligati a concorrere nelle relative spese in solido con i proprietari”.
Anche in questo caso la scelta dovrebbe essere forse rimeditata in Parlamento, posto che non sembra tenere conto della circostanza che non raramente lo stesso soggetto è titolare di diritto di usufrutto su più unità abitative del medesimo edificio e che in questa ipotesi, quindi, la previsione di una partecipazione dei conduttori all’assemblea rischia di comprometterne irragionevolmente la posizione. 

– Previsione di quorum meno alti per la realizzazione di opere di interesse sociale (art. 5) e procedura d’urgenza per la tutela della sicurezza (art. 7)
Un’altra importante novità della riforma riguarda l’abbassamento dei quorum richiesti (maggioranza degli intervenuti e 1/3 del valore dell’edificio) per deliberare la realizzazione di opere volte a migliorare la sicurezza e la salubrità degli edifici e degli impianti, le opere volte ad eliminare le barriere architettoniche, quelle orientate al contenimento del consumo energetico degli edifici o finalizzare alla realizzazione di parcheggi o, ancora, alla istallazione di impianti centralizzati di ricezione radiotelevisiva.
La norma consente, quindi, la realizzazione di questi interventi sulla base di un consenso non necessariamente ampio dei partecipanti al condominio, con inevitabile compressione del diritto di proprietà degli stessi.
Come noto, la Costituzione permette al legislatore di disciplinare il diritto di proprietà anche al fine di “assicurarne la funzione sociale” (art. 42 Cost.). la disposizione costituzionale consente, quindi, di limitare il diritto di proprietà. Ora, quelli che il legislatore della riforma si pone sono fini di indubbia rilevanza sociale. Ma le limitazioni poste per conseguire quei fini possono considerarsi ragionevoli?  
Le stesse considerazioni e gli stessi dubbi possono prospettarsi anche con riferimento alla disciplina prevista per gli interventi di rimozione – nelle parti comuni così come nelle proprietà individuali – degli impianti o delle opere che non rispettino la normativa sulla sicurezza degli edifici.
Anche in questo caso, in effetti, la riforma si pone l’obiettivo di realizzare interessi di indubbia rilevanza costituzionale. Ma va tenuto presente che la disciplina stabilisce che è sufficiente il “ragionevole sospetto” che difettino le condizioni di sicurezza perché l’amministratore possa accedere, su richiesta anche solo di un condominio o di un conduttore, alle parti comuni dell’edificio e che possa chiedere di accedere alle parti di proprietà individuali al proprietario o, ancora una volta, al conduttore. Su quest’ultimo punto, poi, (la possibilità di accedere alle unità abitative) la norma aggiunge che la semplice esibizione di documentazione amministrativa accertante l’osservanza delle normative di sicurezza non può considerarsi di ostacolo all’accesso. La norma prevede infine una specifica e complessa disciplina per regolare i casi in cui l’accesso venga negato (con possibilità di adire l’autorità giudiziaria) e quelli in cui venga accertata la situazione di pericolo.
Ancora una volta occorre chiedersi se, pur a fronte di finalità apprezzabili sul piano costituzionale, la disciplina scelta rispetti i canoni della ragionevolezza e se in alcuni aspetti (ad esempio nella definizione del ruolo che viene riconosciuto ai conduttori) non si sia in presenza di una eccessiva compressione del diritto di proprietà. 

– L’amministratore (art. 9)
Una delle più rilevanti novità della riforma all’esame del Parlamento è la parte delle disposizioni del codice dedicata alla figura dell’amministratore. Questi, il cui incarico è elevato alla durata di due anni rinnovabili, sarà tenuto ad assolvere ad una serie di obblighi. Per limitarci a qualche esempio, oltre a dover essere iscritto nel Registro istituito presso la Camera di Commercio (supra), dovrà, all’atto dell’accettazione della nomina, rendere una serie di informazioni (tra cui, ad esempio, l’ubicazione, la denominazione e il codice fiscale di eventuali ulteriori condomini amministrati). Inoltre, “ove richiesto”, dovrà presentare ai condomini, pena la “nullità” della sua nomina, una polizza di assicurazione a garanzia degli atti compiuti nell’espletamento del mandato. Il massimale dell’assicurazione non potrà essere inferiore all’ammontare dell’importo dell’ultimo bilancio consuntivo approvato dall’assemblea (e può dover variare se successivamente il condominio delibererà la realizzazione di lavori straordinari).
Il nuovo art. 1129 conterrà, poi, una esemplificazione delle ipotesi integranti gravi irregolarità, al ricorrere delle quali l’amministratore potrà essere revocato su delibera dell’assemblea o dall’autorità giudiziaria su ricorso di ciascun condomino (es. gestione con modalità che possono generare possibilità di confusione tra il patrimonio del condominio e il patrimonio personale dell’amministratore; inerzia di fronte a situazioni che richiedono il suo intervento per la sicurezza).
In generale, deve osservarsi che si tratta di previsioni volte a garantire una maggiore trasparenza nella gestione del condominio da parte degli amministratori e a mettere i condomini al riparo da situazioni purtroppo verificatesi con frequenza (si pensi alla ‘fuga’ degli amministratori con la cassa).
Tuttavia, il rischio è che l’aggravio degli oneri posti a carico degli amministratori finisca per ripercuotersi, in termini economici, proprio sui fruitori del servizio, e quindi sui condomini.

5. Considerazioni conclusive

Le finalità perseguite dal legislatore nella proposta di riforma della disciplina del condominio attualmente all’esame della Camera sono certamente apprezzabili e condivisibili.
I dubbi, come visto, riguardano tuttavia le modalità con le quali si è tentato di far fronte ai problemi che attualmente incontra, nel nostro Paese, la realtà condominiale.
In alcuni casi l’impressione che si ha è che l’obiettivo di uno snellimento delle procedure non solo non sia stato raggiunto ma che, addirittura, l’esito rischi di essere opposto. Peraltro, molto spesso è prevista – al fine di superare situazioni di stallo interne al condominio – la possibilità di ricorrere all’autorità giudiziaria. Il fine, però, dovrebbe essere soprattutto quello di alleggerire il contenzioso giudiziario, che è in larga parte rappresentato proprio dalle liti condominiali (per le quali, lo si ricorda per inciso, l’applicabilità della nuova disciplina sulla mediazione è stata peraltro posticipata di un anno).
Peraltro, l’aggravio di talune procedure (ad es. la previsione della forma dell’atto pubblico per alcune delibere) così come la previsione di ulteriori oneri a carico degli amministratori rischiano di ripercuotersi sui condomini, rendendo economicamente più gravose le spese connesse alla gestione condominiale.

L’art. 3 del Decreto Legislativo 14/3/2011, n.23, ha introdotto, dal 2011, la “cedolare secca sugli affitti”.
Si tratta di una modalità alternativa di tassazione del reddito da locazione degli immobili ad uso abitativo.
E’ quindi facoltativo optare per la “cedolare secca”, ossia per una tassazione con aliquote fisse, al posto delle aliquote progressive IRPEF. Tale scelta del locatore tendenzialmente dovrebbe portargli un risparmio fiscale, quantomeno nel caso di redditi medio-alti.
Ci sono peraltro benefici anche per gli inquilini, posto che in caso di opzione vi deve essere rinuncia, da parte del locatore, agli aggiornamenti del canone, compreso l’aggiornamento ISTAT (oltre al fatto che il conduttore non dovrà contribuire al 50% dell’imposta di registro).

Per esercitare l’opzione della cedolare secca, l’immobile deve essere di proprietà di persona fisica (sono quindi escluse, in particolare, le imprese, come ad esempio le società di gestione immobiliare).
L’immobile deve inoltre essere “ad uso abitativo”, e deve essere “locato per finalità abitative”. Oltre all’abitazione, possono peraltro essere incluse anche le pertinenze (box, cantine, solai). Sono invece esclusi gli immobili non ad uso abitativo o comunque “non locati per finalità abitative”. Quindi, non solo non si può beneficiare della cedolare per immobili ad “uso diverso” dall’abitativo (ad esempio A10, ossia uffici), ma non è ammessa nemmeno per immobili ad “uso abitazione” (ad esempio un A3) se “locati con finalità non abitative” (ad esempio un A3 locato come “ufficio”).

Qualora il locatore scelga la cedolare secca, non dovrà sottoporre il reddito immobiliare all’IRPEF (che arriva anche al 43% per redditi oltre 75.000 euro) e all’ADDIZIONALE IRPEF, né dovrà assolvere l’imposta di registro e di bollo, bensì pagherà un’imposta sostitutiva:
–         del 21% per i contratti a canone libero
–         o del 19% per i contratti a canone concordato.
Si osserva però che la cedolare si applica sul 100% del canone (non quindi ridotto del 15% come invece avviene nel calcolo dell’IRPEF).  

La cedolare, come detto, sostituisce anche l’imposta di registro e di bollo. Di fatto, per il locatore, quanto al registro, il risparmio è il 50% dell’imposta (il restante sarebbe a carico del conduttore) e quindi, rispetto all’aliquota di registro del 2%, un 1%.

E’ importante però sottolineare che, prima dell’opzione, il locatore è obbligato (pena inefficacia dell’opzione stessa) a inviare una comunicazione a mezzo raccomandata al conduttore, con cui (oltre a informarlo che intende esercitare opzione) rinunci agli aggiornamenti del canone (con espressa inclusione degli aggiornamenti ISTAT) per tutto il periodo di vigenza dell’opzione.

Quanto all’esercizio dell’opzione (e al versamento), l’Agenzia delle Entrate, con il provvedimento n. 53394 del 7/4/2011, ha previsto le modalità operative e ha approvato i modelli inerenti. In particolare:
– il modello per l’opzione è reperibile sul sito http://www.agenziaentrate.gov.it  e deve essere presentato esclusivamente per via telematica (direttamente dal contribuente o tramite intermediario abilitato)
– vi è poi il modello 69 (contentente anche altri dati, e in particolari quelli catastali, che può sostituire il “modello di comunicazione dei dati catastali”), che invece può presentarsi in cartaceo, in duplice copia, presso l’Agenzia.

L’opzione vincola il locatore all’applicazione del regime della cedolare secca per l’intero periodo di durata del contratto o della proroga, ovvero per il residuo periodo di durata del contratto nel caso di opzione esercitata nelle annualità successive alla prima.
Tuttavia il locatore ha la facoltà di revocare l’opzione in ciascuna annualità contrattuale successiva a quella in cui questa è stata esercitata. La revoca è effettuata entro il termine previsto per il pagamento dell’imposta di registro relativa all’annualità di riferimento e comporta il versamento dell’imposta di registro dovuta. Resta salva la facoltà di esercitare l’opzione nelle annualità successive. 

La cedolare riguarda i canoni maturati a partire da gennaio 2011. Già nel 2011, quindi, occorrerà versare l’ “acconto” sulla cedolare inerente i canoni 2011 (e poi il “saldo”, nel 2012), con tempistiche (in due rate o in unica soluzione) distinte a seconda dell’importo della cedolare afferente ciascun immobile. In questo senso si osserva che il provvedimento prevede:
 “ Per i contratti in corso nell’anno 2011, il versamento dell’acconto, pari all’85 per cento dell’imposta dovuta, deve essere effettuato in unica soluzione, entro il 30 novembre 2011, se inferiore a euro 257,52 e in due rate, se l’importo dovuto è pari o superiore ad euro 257,52, di cui:
– la prima, nella misura del 40 per cento, entro il 16 giugno 2011 ovvero entro il 18 luglio 2011 con la maggiorazione dello 0,40 per cento a titolo di interesse corrispettivo;
– la seconda, nella restante misura del 60 per cento, entro il 30 novembre 2011.
Per i contratti in corso alla data del 31 maggio 2011 e per quelli scaduti ovvero oggetto di risoluzione volontaria prima della predetta data, in presenza delle condizioni sopra indicate, il versamento d’acconto è effettuato in due rate; per i contratti con decorrenza successiva al 31 maggio il versamento d’acconto è effettuato, in unica rata, entro il 30 novembre 2011. Per i contratti con decorrenza dal 1° novembre 2011 il versamento in acconto non è dovuto. Il versamento dell’acconto relativo al periodo d’imposta 2011 non si considera carente se di importo almeno pari all’85 per cento dell’ammontare della cedolare secca. Non è dovuto acconto e l’imposta è versata a saldo se l’importo su cui calcolare l’acconto non supera euro 51,65. La prima rata dell’acconto della cedolare secca può essere versata ratealmente e sugli importi rateizzati sono dovuti gli interessi, secondo le disposizioni previste per la rateazione dell’imposta sul reddito delle persone fisiche.”

E’ inoltre previsto che:
Per i contratti in corso nel 2011, scaduti ovvero oggetto di risoluzione volontaria alla data del 7 aprile 2011, nonché per i contratti in corso alla stessa data del 7 aprile 2011, per i quali è già stata eseguita la registrazione e per i contratti prorogati per i quali è già stato effettuato il relativo pagamento, il locatore può applicare la cedolare secca in sede di dichiarazione dei redditi da presentare nell’anno 2012 per i redditi 2011. Non si fa luogo al rimborso delle imposte di registro e di bollo versate e il locatore è tenuto per il periodo d’imposta 2011 al versamento dell’acconto della cedolare secca… .”

Fatta questa panoramica generale, conclusivamente, pare utile fissare le idee sugli adempimenti che si dovranno eseguire a breve nel 2011.
Si è già detto dei termini per il pagamento dell’acconto 2011, scadenti di norma tra il 16/6/2011 e il 30/11/2011.
Riassumiamo adesso i termini e le modalità per l’opzione.

Per i contratti che al 7 aprile 2011 (data del provvedimento dell’Agenzia delle Entrate) risultavano:
–         già in corso di validità, e già registrati
–         oppure già cessati, e con imposta di registro già pagata
–         oppure già prorogati, e con imposta di registro già versata
l’opzione si eserciterà in sede di UNICO 2012. L’imposta (di registro e di bollo) già versata, non sarà però rimborsabile. 

Per i contratti nuovi (stipulati dall’8/3/2011 e quindi da registrare) dal 7 aprile 2011, l’opzione si esercita in sede di registrazione del contratto (ma senza pagare l’imposta di registro), utilizzando il modello SIRIA (ossia il modello telematico); tuttavia i termini di registrazione cadenti tra il 7 aprile 2011 e il 6 giugno 2011, sono prorogati al 6 giugno 2011 (e quindi c’è tempo fino al 6/6/2011 per esercitare l’opzione).

Per i contratti prorogati o risolti (dall’8/3/2011 e per i quali quindi l’imposta di registro andrebbe versata) dal 7/4/2011, l’opzione si esercita entro il termine di versamento dell’imposta di registro (ma senza pagarla), utilizzando (non il modello SIRIA, bensì) il modello 69 (che come si è detto è cartaceo e non telematico); tuttavia anche in questo caso i termini che cadono tra il 7/4/2011 e il 6/6/2011, sono prorogati al 6/6/2011.

Si è detto dei casi in cui utilizzare il modello SIRIA. Tuttavia occorre considerare che esso è utilizzabile solo se si tratta di contratti che prevedano:
–         un numero di LOCATORI non superiore a 3, e tutti optino per la cedolare
–         un numero di INQUILINI non superiore a 3
–         una sola abitazione, e non più di 3 pertinenze (ove accatastate autonomamente).
Se non sussistono tali condizioni, l’opzione dovrà comunque esercitarsi con il modello 69.

(Relazione Convegno ASSOEDILIZIA 2011: Rag. Sergio Brembati – Avv. Luca Brembati)

 

Federalismo fiscale: La fiscalità comunale.

Con la pubblicazione del Decreto legislativo 14 marzo 2011 n. 23, è stata varata la nuova struttura della  finanza locale, il cui gettito è costituito principalmente dai tributi statali e comunali sugli immobili, che dovranno essere definiti nei dettagli con appositi decreti attuativi.
Nel frattempo a norma dell’art. 3, è disposta a partire dal 2011, la compartecipazione al gettito dell’imposta sostitutiva sugli affitti delle sole abitazioni, definita “cedolare secca”, che prevede la tassazione al 21%, per i contratti liberi e del 19% su quelli concordati, omnicomprensiva delle imposte di registro e bollo, che potrebbe successivamente essere loro devoluta per intero, previa riduzione dei trasferimenti erariali.
Inoltre, sempre a partire dal 2011, a norma dell’art. 2, sarà riconosciuta ai comuni una compartecipazione pari al 30% delle imposte di registro, ipotecarie, catastali e di bollo, sui trasferimenti di diritti reali immobiliari, mentre il gettito prodotto dall’accatastamento dei fabbricati “fantasma”, a seguito dell’applicazioni delle imposte dirette, sarà attribuito interamente agli enti locali.    

L’Imposta Municipale propria (IMU)

Il decreto istituisce con l’art. 8, a partire dal 2014, l’IMU, imposta municipale propria, sostitutiva dell’Imposta Comunale sugli Immobili (ICI) e delle imposte sui redditi fondiari derivanti da beni non affittati, di proprietà delle persone fisiche e delle eventuali addizionali.
La struttura di questa imposta, è identica a quella dell’ICI, in quanto prevede che la base imponibile sia costituita dal valore catastale, determinato moltiplicando la rendita aggiornata per i coefficienti 100, 50 e 34, a seconda delle categorie, mentre l’aliquota ordinaria sarà pari al 7,6 per mille, contro il 4 per mille dell’ICI, che potrà essere variata annualmente, con decreto del presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia, d’intesa con la Conferenza stato-città ed economie locali , ma che si riduce alla metà, nel caso in cui il fabbricato risulti locato, indipendentemente dalla tipologia (abitazioni, negozi, magazzini, laboratori, ecc..) .
La riduzione potrà essere concessa anche ai fabbricati non produttivi di reddito fondiario, relativi ad imprese commerciali  e quelli che costituiscono beni strumentali per l’esercizio di arti e professioni, di cui all’art. 43 del T.U. sulle imposte dirette Dpr 917/86.
Tuttavia, i Comuni potranno apportare riduzioni o aumenti dell’aliquota ordinaria, non superiori al 3 per mille.
 Anche i versamenti della futura IMU, mutuati dall’ICI, sono fissati al 16 giugno e al 16 dicembre di ogni anno.
Da tale imposta, viene espressamente esclusa la prima casa e le relative pertinenze,anche acquistate con atto separato, iscritte autonomamente al catasto come i box, magazzini e tettoie, (C/6, C/2, C/7) , limitatamente però, ad una sola pertinenza per tipo, in quanto ad esempio, in presenza di due box, il secondo è soggetto all’imposta.
Lo scenario che si presenterà con l’entrata in vigore dell’IMU, sarà quello di un inasprimento dell’imposta per tutti i fabbricati non locati o tenuti a disposizione, mentre ad esempio, cadranno tutte le franchigie e le detrazioni d’imposta, oggi in vigore per l’ICI dei terreni agricoli, a favore dei coltivatori diretti e imprenditori agricoli professionali, circostanza che ha già messo in allarme gli operatori del settore.

L’imposta Municipale secondaria      
Viene poi istituita, con l’art. 11 del Decreto, l’IMU secondaria , che sostituisce una serie di tributi locali : la tassa per l’occupazione degli spazi ed aree pubbliche, l’imposta comunale sulla pubblicità e i diritti sulle pubbliche affissioni, nonché il canone per l’installazione di mezzi pubblicitari, sulle quali i comuni potranno emanare i regolamenti, disponendo eventuali esenzioni e agevolazioni.

L’imposta di scopo
I Comuni entro il 31 ottobre 2011, a norma dell’art. 6, potranno adottare l’imposta di scopo, previa l’approvazione di un apposito regolamento e d’intesa con la Conferenza Stato – Città ed economie locali, istituita dall’art. 1, comma dal 145 al 151 della legge 296/2006, Finanziaria per il 2007, che prevedeva il finanziamento fino al  30% dei costi per la realizzazione di opere pubbliche varie (trasporto pubblico urbano, arredo urbano e decoro dei luoghi, sistemazione aree dedicate a parchi e giardini, parcheggi pubblici, restauro e conservazione di beni artistici e architettonici, realizzazione di spazi per eventi e attività colturali, allestimento di musei e biblioteche, manutenzione e conservazione edilizia scolastica).
Alla base imponibile determinata dal valore catastale, poteva essere applicata l’aliquota del 5 per mille, per un periodo di cinque anni.
Peraltro, nella nuova formulazione dell’art. 6 del Dlgs 23/2011, l’imposta potrà essere applicata per un periodo di dieci anni, fino alla concorrenza dell’intero importo dei costi delle opere pubbliche, anche ulteriori a quelle sopra citate, non meglio definite, individuate dagli stessi enti impositori.   

La devoluzione delle sanzioni catastali ai comuni
A decorrere dal 1°maggio 2011, come disposto dall’art. 2, punto 12 del Decreto, gli importi minimo e massimo della sanzione amministrativa, prevista per l’inadempimento degli obblighi della dichiarazione catastale agli Uffici dell’Agenzia del Territorio, previsti dagli art. 28 e 20 del Rdl 652/39, convertito dalla Legge 1249/39,fissate dall’art. 1, comma 338 della Legge 311/2004, dal minimo di Euro 258 al massimo di Euro 2066, sono quadruplicati.
Il 75% dell’importo delle predette sanzioni, sarà devoluto ai Comuni.
Tuttavia, come stabilito dalla circolare 4/2001, per le violazioni commesse prima del 1° maggio 2011, si applicano le vecchie sanzioni. 

I futuri importi delle imposte di registro
Ai Comuni viene inoltre riservato, in base all’art. 2 del Decreto, il 30% del gettito delle imposte indirette sui trasferimenti immobiliari, che a partire del 1°gennaio 2014, saranno modificate, mediante la sostituzione dell’art. 1 della Tariffa  del T.U. delle imposte indirette, Dpr 131/86, che di fatto ridurrà a  due, le attuali 5 aliquote dell’imposta di registro, oltre a quella fissa.
In particolare, gli traslativi a titolo oneroso della proprietà di beni immobili in genere e atti traslativi o costitutivi di diritti reali immobiliari di godimento, compresa la rinuncia pura e semplice agli stessi, i provvedimenti di espropriazione per pubblica utilità e i trasferimenti coattivi, sconteranno un’imposta del 9%  sul valore.
Invece, se il trasferimento ha per oggetto case di abitazione, ad eccezione di quelle di categoria A/1, A/8, A/9, ove ricorrano le condizioni di cui alla nota II-bis, della tariffa allegata al Dpr 131/86 (prima casa), l’aliquota sarà del 2%.

Le condizioni per fruire delle agevolazioni prima casa
Per ottenere la predetta aliquota d’imposta agevolata, è necessario che: a) l’immobile sia ubicato nel comune dove l’acquirente risiede o intende risiedere, entro 18 mesi dalla stipula dell’atto; b) l’acquirente dichiari nell’atto di non essere proprietario esclusivo o in comunione di beni o in quota, di un’abitazione nel territorio del comune dove è ubicata l’abitazione; c)di essere cittadino italiano emigrato all’estero e che l’immobile sia acquistato come prima casa in Italia; d) di non possedere su tutto il territorio nazionale, altra abitazione acquistata con le agevolazioni sopracitate, disposte  dalle leggi 168/1982,118/85,415/91,237/92,75/93 e 243/93.
In caso di dichiarazione mendace, o di trasferimento per atto a titolo oneroso o gratuito (donazione) degli immobili acquistati con le suddette agevolazioni da meno di cinque anni, sono dovute le imposte ordinarie, oltre alla sanzione del 30% e gli interessi di mora, di cui all’art. 55, comma 4, del Dpr 131/86.
A titolo esemplificativo, considerando l’acquisto di un appartamento di tipo civile economico, censito in cat. A/3, con rendita di Euro 1.000, le imposte da versare in caso di prima casa o di altra casa attualmente e nel 2014, sono le seguenti.

Imposte da versare attualmente
Prima casa:
Registro Rendita 1.000 x1,05 (riv. del 5%)x110 = Euro 115.500 x 3% = E. 3.465.=

 Imposta ipotecaria fissa                                      E.    168.=

Imposta catastale fissa                                        E.    168.= 

                                                Totale                       E.  3.801.=

Altra casa
Registro Rendita 1.000 x 1,05 x 120 = E. 126.000 x 7%   = E.     8.584.= 
Imposta ipotecaria    E. 126.000 x 2%  = E.     2.520.=
Imposta catastale     E. 126.000 x 1%    = E.     1.260.=       

                                         Totale                     E.   12.364.=

 Imposte da versare dal 1°gennaio 2014 

Prima casa:
Registro Rendita 1.000 x1,05 (riv. del 5%)x110 = Euro 115.500 x 2% = E. 2.310.=
 Imposta ipotecaria fissa           E.    168.=
Imposta catastale fissa            E.    168.=  
                 Totale                       E.   2.646.=

Altra casa
Registro Rendita 1.000 x 1,05 x 120 = E. 180.000 x 9% = E.   16.200.= 
Imposta ipotecaria  E. 180.000 x 2%  = E.     3.600.=    
Imposta catastale    E. 180.000 x 1%  = E.     1.800.=   
                                            Totale                     E.   21.600.=

 Di conseguenza, nella futura tassazione, avremo una riduzione delle imposte per la prima casa, mentre vi sarà un aumento per tutti gli altri immobili.

L’Anagrafe Immobiliare Integrata
Come è noto, con l’art. 19 comma 1 del Dl 78/2010, convertito dalla legge 122/2010, è stata attivata l’Anagrafe Immobiliare Integrata, costituita e gestita dall’Agenzia del Territorio, ai sensi dell’art. 64 del DLgs 30 luglio 1999,  in collaborazione coi Comuni, che avranno accesso gratuito al nuovo archivio.
L’archivio dell’Anagrafe, sarà inizialmente costituito dai dati contenuti, per ciascun immobile, nelle banche dati del Catasto e dei Registri Immobiliari, sulla base di un sistema tecnico-giuridico definito da appositi decreti dal Ministero dell’Economia, previa intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
 Lo scopo della collaborazione con gli enti locali, è quello di migliorare e aggiornare la qualità dei dati, per consentire l’introduzione dell’attestazione integrata ipotecario-catastale , nonché la loro progressiva implementazione, con ulteriori informazioni e servizi.
Le modalità di rilascio della predetta attestazione e i relativi diritti dovuti, saranno fissati da apposito decreto.
In particolare, dato per scontato che inizialmente l’attestazione fornirà i dati catastali degli immobili e quelli relativi ai loro possessori (iscrizioni comprese), contenuti nelle attuali banche dati gestite dall’Agenzia, con l’entrata a regime della nuova attestazione, sarà resa più facile agli operatori del settore, la predisposizione degli atti di qualunque natura, relativi a beni immobili, ancorché dal testo della norma pare evidente che l’obiettivo finale della disposizione, sia quello di poter aggiungere nuove informazioni e servizi, oltre a quelli già in possesso dell’Agenzia stessa.
La norma non precisa la natura dei nuovi elementi che possano “implementare” quelli oggi disponibili, che ovviamente, potranno derivare solo dalle banche dati degli enti locali, nonché da quelli in possesso delle Soprintendenze ai beni culturali, artistici, storici ed architettonici.
In buona sostanza, a nostro avviso, la norma va interpretata nel senso che, per ciascun immobile, oltre ai dati ipo-catastali, dovrebbero essere aggiunte le informazioni sulle destinazioni urbanistiche dei Piani di gestione del Territorio, dei vincoli storici, ambientali o di rispetto per le aree, nonché quelli di preordino all’esproprio per la realizzazione di opere pubbliche.
Peraltro, l’ipotesi di un simile archivio integrato, di fatto corrisponde al sistema tavolare di pubblicità immobiliare, vigente dal 1811 nelle province di Trento, Bolzano, Trieste, Gorizia e in alcuni comuni delle province di Udine, Brescia, Belluno e Vicenza, nel quale archivio basato sugli immobili, sono riportati oltre ai dati dei possessori, nonché quelli pubblicistici, tutte le informazioni relative ai vincoli di tipo storico, artistico, ambientale e di destinazione, riportati dagli strumenti urbanistici.
Tra l’altro, a differenza del nostro sistema dei Registri Immobiliari, che è un archivio di natura dichiarativa, sia pure gestito da un Conservatore dipendente dal Ministero di Grazia e Giustizia, il Libro Fondiario ha natura costitutiva, in quanto è gestito da un Magistrato in veste di Giudice Tavolare, che ha il potere di respingere gli atti notarili, se contengono dati non conformi a quelli dello stato Tavolare.  
In definitiva quindi, a regime, le future attestazioni integrate ipotecario-catastali, sono destinata ad assumere valenza probatoria, sostituendo ogni altra tipologia di certificazione soggettiva e oggettiva, semplificando le procedure e rendendo molto più sicura la circolazione del possesso di beni immobili.

La regolarizzazione dei fabbricati mai dichiarati o variati
Com’è noto, con decreto Milleproroghe (art. 5-bis del Dl 225/2010), sono stati prorogati al 30 aprile 2011, i termini per l’accatastamento dei fabbricati così detti “fantasma”, perché esistenti sul territorio, ma non negli archivi catastali, individuati dall’Agenzia del Territorio, in collaborazione con l’Agea, (Agenzia per le erogazioni in agricoltura), disposti dall’art. 2 comma 36 e seguenti del Dl 262/2006, in oltre 2 milioni di manufatti, attualmente ridottisi a 800 mila, a seguito delle denunce spontanee o per gli accertamenti d’ufficio.
Peraltro, lo stesso termine è fissato per i fabbricati che hanno perduto i requisiti di ruralità e quelli censiti ma variati, con opere che ne abbiano modificata la destinazione o la consistenza e, quindi, la rendita, come previsto dai commi 7,8, e 9 dell’art. 19 del Dl 78/2010, convertito dalla legge 122/2010.  
Per convincere gli obbligati alla denuncia volontaria, il legislatore ha penalizzato gli inadempienti, retrodatando al 1°gennaio 2007, l’efficacia della rendita “presunta” accertata d’ufficio,  a partire dal 2 maggio 2011, il cui importo sarà notificato mediante l’affissione degli elenchi all’Albo pretorio dei Comuni interessati, previo avviso pubblicato sulla G.U..
Invece, la predetta retrodatazione, non si applica agli obbligati virtuosi, che presenteranno le denunce  entro il nuovo termine, per i quali sarà considerata la data di ultimazione dei lavori, indicati nella denuncia medesima.

La denuncia catastale
In primo luogo, i fabbricati da dichiarare al Catasto, sono quelli  “fantasma”, rilevabili dagli elenchi ordinati per Comune, Sezione, Foglio e particella, visibili sul sito dell’Agenzia del Territorio  www.agenziaterritorio.gov.it , oltre che negli uffici provinciali della medesima e presso i comuni interessati.
A tale proposito, si ricorda che ai sensi del comma 12 dell’art. 19 del Dl 78/2010,  dal 1° gennaio 2011, l’Agenzia avvierà un monitoraggio costante del territorio, sulla base di nuove informazioni derivanti da verifiche tecnico – amministrative, telerilevamento  e dalla collaborazione coi Comuni.
In secondo luogo, sono da dichiarare i fabbricati a suo tempo definiti rurali, perché annessi a fondi agricoli condotti da coltivatori diretti o imprenditori agricoli professionali (Iap), che hanno perduto i requisiti di ruralità, previsti dall’art. 9 comma 3 e 3-bis, del Dl 557/93, convertito dalla legge 133/94. 
Caso classico sono i rustici agricoli ubicati in zone turistiche, trasformati in case di vacanza, ma anche fabbricati strumentali, ubicati nelle periferie dei centri abitati o in fregio a strade provinciali, utilizzati per attività d’impresa (centri commerciali, ristoranti, depositi, officine, ecc.).
Di questi immobili peraltro, l’Agenzia del Territorio ha già pubblicato gli elenchi, anch’essi  visionabili sul sito dell’Agenzia e presso i Comuni.
In terzo luogo, devono essere dichiarate tutte le unità immobiliari già censite al Catasto dei Fabbricati, che hanno subito modifiche rilevanti, come il cambio di destinazione con opere, la variazione della consistenza e della rendita.
Si tratta in genere di appartamenti ristrutturati, con l’aggiunta di nuovi servizi, o col recupero di un sottotetto, la formazione di cantinetta nelle villette, oppure l’ampliamento dell’abitazione con la costruzione di uno o più locali sul terrazzo a livello.
E’ peraltro opportuno segnalare che le piccole variazioni interne, lo spostamento di una porta o di una parete, non rilevano agli effetti catastali se non cambiano la consistenza e la rendita, come sancito dalle circolari 2 e 3/2010 dell’Agenzia del Territorio.

I soggetti obbligati alla denuncia
L’obbligo della denuncia al catasto spetta ai soggetti titolari dei diritti reali sui fabbricati, il proprietario o se questi è minore o incapace, chi ne ha la legale rappresentanza; per gli enti morali il legale rappresentante; per le società commerciali legalmente costituite, chi ha la firma sociale; per le società estere, chi le rappresenta in Italia. 
Per le parti comuni condominiali censibili, obbligato alla denuncia è l’amministratore e ciascuno dei condomini, ma la denuncia di uno dei soggetti predetti, esonera tutti gli altri (art. 3 del Rdl 652/39).
Per ottemperare agli obblighi della denuncia, i titolari dei diritti reali sopra citati, dovranno affidare l’incarico ad un tecnico professionista, iscritto all’Albo degli ingegneri, architetti, geometri, dottori agronomi, periti edili e agrari, agrotecnici laureati e diplomati.

L’accertamento d’ufficio in caso di inadempienza
A partire dal 2 maggio 2011, l’Agenzia del Territorio, assegnerà a tutti i fabbricati non dichiarati, fra quelli a suo tempo individuati, una rendita presunta, tramite i propri uffici provinciali, ovvero avvalendosi di professionisti abilitati ad operare negli atti catastali sopra indicati, mediante la stipulazione di convenzioni specifiche, previste dal comma 11 dell’art. 19 del Dl 78/2010,di cui la prima con il Consiglio Nazionale dei Geometri, è già stata sottoscritta  il 14 aprile, alla quale seguiranno le atre, essendo già stati effettuati gli incontri con i rappresentanti nazionali di tutte le categorie professionali interessate.
Per quanto riguarda i fabbricati che hanno perduto i requisiti di ruralità, gli operatori dovranno partire dagli elenchi pubblicati sul sito dell’Agenzia del Territorio, compilati in collaborazione con  l’Agea, in quanto nelle richieste di contribuzioni UE presentate dagli agricoltori, sono descritti anche i fabbricati aziendali.
Invece, le operazioni relative all’accertamento dei fabbricati che hanno subito variazioni, potranno essere svolte solo con la collaborazione dei Comuni, che dovrebbero mettere a disposizione dei tecnici d’Ufficio, gli elenchi delle DIA presentate nell’ultimo decennio, per verificare se, dopo l’ultimazione dei lavori, siano state presentate le denunce di variazione al Catasto, come è previsto dall’art. 23, comma 7 del Dpr 380/2001.

I costi a carico degli inadempienti per gli accertamenti d’ufficio
L’Agenzia del Territorio, con Provvedimento direttoriale del 19 aprile 2011, ha stabilito i criteri per l’attribuzione delle rendite presunte, per le varie tipologie di fabbricati, a cui è allegato un prospetto per la contabilizzazione degli oneri da porre a carico degli inadempienti all’obbligo di dichiarazione nei termini, ai quali dovranno essere aggiunte le sanzioni, nella misura sopra indicata dal minimo di 258 al massimo di 8.264 Euro, come precisato dalla circolare 4/2011 dell’Agenzia del Territorio. 
In base al predetto Provvedimento pertanto, i costi da porre a carico dei proprietari inadempienti, per l’attribuzione della rendita presunta, sono quelli sotto indicati.
A-Spese generali e di predisposizione dell’istruttoria……Euro   130,00
B-Spese per sopralluogo determinato forfettariamente…. Euro 80,00
C-Oneri per attività estimali (classa mento, consistenza e rendita presunta)
    C.1 Per ogni unità immobiliare censibile nei gruppi ordinari (A,B,C)…Euro     50,00
    C.2 Per ogni unità censibile nei gruppi speciali o particolari (D ed E)…Euro   100,00
D- Spese per la predisposizione e la notifica dell’atto di accertamento…Euro  20,00
E-  Sanzione amministrativa per omessa denuncia … Euro   258,00

La regolarizzazione fiscale
Dopo l’accatastamento comunque avvenuto, gli obbligati dovranno procedere alla regolarizzazione fiscale, ai fini delle imposte dirette e ICI, non appena saranno loro notificati gli avvisi d’accertamento dall’agenzia delle Entrate e dall’ufficio tributi dei Comuni, ricorrendo alla procedura dell’accertamento con adesione, istituito dall’art. 11,comma 3, del Dl 28 marzo 1997 n. 79, convertita con la legge 140/97.
L’istituto dell’accertamento con adesione, può essere applicato anche all’ICI, qualora il Comune, lo abbia previsto nelle norme regolamentari, disposte ai sensi dell’art. 59 del Dlgs 446/97, coi criteri stabiliti dal DLgs 19 giugno 1997, n. 218.
Pertanto utilizzando questa procedure. i contribuenti potranno ottenere, ai sensi dell’art. 15 del predetto decreto, una notevole riduzione delle sanzioni, a un ottavo del minimo (12,50%), oltre al pagamento rateale col massimo di otto rate trimestrali per importi fino a E. 51.645,69 o 12 rate per importi superiori.
Ovviamente, in caso di rateazione, dovranno essere aggiunti gli interessi legali sulle somme dovute e dovrà essere fornita la garanzia di pagamento mediante accensione di ipoteca sui beni o con fideiussione bancaria o assicurativa (art. 38 – bis del Dpr 633/72).

La regolarizzazione urbanistico – edilizia
Come è noto, il comma 8 ultimo periodo, dell’art. 19 del Dl 78/2010, dispone che   l’Agenzia del Territorio rende disponibili ai Comuni, sul portale loro dedicato, le unità comunque accertate “per i controlli di conformità urbanistico – edilizia”.
Di conseguenza, al fine di evitare l’intervento d’ufficio dei Comuni, è opportuno avviare spontaneamente le procedure per la regolarizzazione edilizia, che in gran parte dei casi è facilmente conseguibile, come vedremo.
La maggior parte dei fabbricati mai dichiarati, è costituita da manufatti e costruzioni per  attività agricole, abitazioni, stalle, rimesse, silos, laboratori di prima lavorazione dei prodotti (spacci per la vendita dei propri prodotti agricoli, oltre ai fabbricati utilizzati per l’attività agrituristica e bed & breakfast, ma anche da molte tettoie e ricoveri attrezzi), a volte provvisori, utilizzate da coltivatori diretti e imprenditori agricoli o soggetti equipollenti, come previsto dall’art. 2135 del Codice civile.
In questi casi, la regolarizzazione urbanistica, è piuttosto semplice da ottenere, in quanto le costruzioni, erette in Zone E del Dm 1444/68 (zone omogenee agricole) sono compatibili con lo strumento urbanistico, per cui l’adempimento consiste nella presentazione di una DIA in sanatoria, ai sensi dell’art. 37, comma 4, del Dpr 380/2001, oltre al pagamento della sanzione dal minimo di € 516 al massimo di € 5.164, di norma applicata al minimo, in esenzione dagli oneri di urbanizzazione e concessione per i fabbricati rurali, ai sensi dell’art. 9 della Legge 10/77, sempreché non esistano vincoli ambientali sull’area, nel qual caso è indispensabile ottenere preventivamente, il benestare dall’ente di tutela del vincolo.
 Peraltro, anche la regolarizzazione dei fabbricati civili o industriali non presenta grosse difficoltà, qualora la destinazione urbanistica del PRG sia compatibile coi manufatti costruiti, in quanto è possibile utilizzare la stessa procedura prevista al periodo precedente, con la sola variante del pagamento degli oneri di urbanizzazione e concessione.
Ovviamente, ricordiamo che con la DIA, è necessario presentare il progetto edilizio, il progetto delle strutture in c.a., e tutte le altre documentazioni amministrative previste dei Regolamenti edilizi e d’igiene vigenti nel Comune, per il rilascio del permesso a costruire.

Il destino dei fabbricati  non sanabili

Invece, per tutti gli altri casi di fabbricati con destinazione non conforme a quelle del PRG, o peggio che siano stati costruiti in zone vincolate per rispetto marittimo, lacuale o fluviale, ovvero soggette a vincolo paesaggistico (art. 142 e 143 del Dlgs 42/2004), non è possibile ottenere la sanatoria in quanto, per queste fattispecie, à prevista la denuncia alla magistratura, con l’applicazione di sanzioni penali , la demolizione dei manufatti e addirittura l’arresto fino a due anni dei responsabili, per i casi più gravi (art. 44 del  Dpr 380/2001 – Codice dei Beni culturali).  
In queste ipotesi, è prevedibile che gli interessati non adempiano all’obbligo di denuncia, ma stavolta a differenza del passato, esistono gli elenchi delle particelle sulle quali sono stati realizzati i fabbricati non dichiarati, di cui sono noti i proprietari, circostanza che provocherà, prima o poi, l’intervento del Comune, che dovrà applicare le sopracitate disposizioni di legge.
L’unico modo per evitare maggiori danni, per i proprietari di questi immobili, è quello di demolire le costruzioni, prima che sia avviata la procedura d’infrazione urbanistica, almeno nei casi di manufatti minori, quali tettoie, box, piccoli depositi e simili.

 Milano, lì 2011-04-21

Dichiarazione del presidente di Assoedilizia e vice presidente di Confedilizia Achille Colombo Clerici: 
“Gli investitori privati nel settore immobiliare, edilizio e della casa hanno svolto storicamente un ruolo di grandissimo rilievo sociale ed economico. 

Da un lato, hanno infatti sostenuto, secondato ed indirizzato lo sviluppo urbano delle nostre città permettendo di affrontare e superare i grandi processi di trasformazione socio-economica che hanno attraversato il Paese, soprattutto dal secondo Dopoguerra ad oggi.

Con ciò peraltro innescando un meccanismo  virtuoso sul piano della continua crescita economica. 

D’altro lato, mediante lo strumento della locazione hanno permesso risposte concrete ai crescenti fabbisogni abitativi, terziario-commerciali-industriali-artigianali, svolgendo in questo campo indirettamente una funzione di finanziamento del sistema produttivo italiano.”

Milano 24 marzo 2011- Università degli Studi
Ombretta Fumagalli Carulli
Direttore dell’Istituto giuridico della Università Cattolica del Sacro Cuore
Proprietà consumo e risparmio nella prospettiva costituzionale di Pier Luigi Zampetti

Sommario: 1. Uno scienziato cristiano al servizio dello Stato e della Chiesa; 2. Proprietà, consumo e risparmio nella teoria della partecipazione; 3. Lo Stato delle autonomie e la famiglia

Nel ringraziare il prof. Paolo De Carli e la Fondazione Zampetti per l’invito a parlarvi come relatore, preciso che intendo collocare il mio apporto tra la riflessione scientifica e la testimonianza personale.  

1. Uno scienziato cristiano al servizio dello Stato e della Chiesa

Gli scritti, per quanto frutto di passione e non solo di meditazione teoretica, non sempre riescono a trasmettere al lettore le motivazioni profonde dell’autore, le inquietudini o le certezze del suo mondo interiore.

Al fine di presentare qualche elemento introspettivo della poliedrica personalità di Pier Luigi Zampetti -ovviamente nei tratti che la nostra amicizia e la mia sensibilità mi consentirono di cogliere-, premetto qualche ricordo delle conversazioni avute con lui negli anni di una duplice comune appartenenza dapprima al CSM e successivamente all’Accademia Pontificia per le Scienze Sociali.

Al servizio di due istituzioni tanto diverse ma entrambe incidenti sull’ethos civile o religioso, egli mi fece partecipe di alcune proposte e speranze. Esse mi rivelarono subito l’autenticità del suo essere cristiano ed, indirettamente, si collegano al tema oggi affidatomi.

Nonostante la stessa provenienza universitaria, entrambi laureati dell’Università Cattolica del Sacro Cuore, a causa della differenza di età, non avevamo avuto modo di frequentarci prima del 1981, quando la Democrazia Cristiana ci chiese la disponibilità per l’elezione da parte del Parlamento al Consiglio Superiore della Magistratura. Entrambi risultati eletti, entrammo nel CSM, presieduto da Sandro Pertini e negli ultimi mesi della nostra permanenza da Francesco Cossiga. Condividemmo fatiche e soddisfazioni, oneri ed onori dell’appartenenza ad un organismo istituzionale tanto significativo quanto spesso nell’occhio del ciclone. Zampetti divenne Presidente della Commissione speciale per la Riforma giudiziaria e l’Amministrazione della giustizia, particolarmente adatta per la sua preparazione ed attitudine. Ci ritrovavamo seduti a fianco durante le sedute del plenum intorno al tavolo circolare dell’Aula dedicata a Vittorio Bachelet. In quelle lunghissime ore, protratte per l’intera giornata e talvolta anche durante la notte, pur con la doverosa attenzione alle pratiche da trattare, scambiare qualche parola  con chi condividesse gli stessi valori umani e spirituali era per entrambi un sollievo. Una consuetudine durata quattro anni e mezzo ci consentì pertanto di conoscerci meglio e di confrontare i nostri percorsi culturali.

Ricordo ancora oggi con quale scrupolo egli cercasse soluzioni eque e con quale rispetto trattasse l’ordine giudiziario, per la terzietà che esso doveva rappresentare a garanzia dell’eguaglianza dei cittadini. Ma ricordo anche con quale senso delle “cose ultime”, ogni giorno, intorno alle ore 18, egli comunicasse a me (capogruppo del gruppo DC) che si sarebbe allontanato per partecipare alla Messa in una Chiesa vicina a Palazzo dei Marescialli. Nel bel mezzo di qualche accesa discussione e con il timore che si giungesse ad una spaccatura in sede di votazione con la sconfitta del nostro fronte, talvolta la sua mi pareva una pietas eccessiva, anche perché mi costringeva ad interventi defatiganti l’uditorio e strumentali a prendere tempo, finché egli arrivasse. Egli invece era tranquillo, sicuro che la Provvidenza ci avrebbe dato una mano. Come in effetti puntualmente avveniva.

Un momento durissimo fu la morte della amatissima genitrice, il 6 settembre 1983. Egli diceva di dovere a lei un’educazione cristiana non solo spiritualmente attenta, ma anche intelligente nell’indicargli settori di ricerca da esplorare: ad esempio l’influenza dell’economia nella vita politica e sociale, che, come vedremo. diventerà una cifra personale della sua opera scientifica. Il volume “L’uomo e il lavoro nella nuova società” è scritto e portato a compimento durante la malattia di lei e per suo espresso desiderio, come scritto nell’affettuosa dedica che apre il libro.  

Conclusa nel 1986 l’esperienza comune al CSM, avemmo ancora occasioni di incontro, ma solo sporadiche, come capita a chi intraprende vie tra loro non intersecate. Zampetti rientrò all’Università e si recò spesso in Paesi latino-americani, dove la sua teoria della partecipazione aveva un alto indice di gradimento nel mondo universitario come in quello politico; io nell’87 entrai in Parlamento.

Nell’approssimarsi dell’anno duemila riprendemmo la consuetudine di frequenti conversazioni su temi di intreccio tra diritto ed economia, focalizzanti sempre il Magistero sociale della Chiesa. Prima ancora di leggere i suoi scritti, in quei confronti cominciai già allora a comprendere come per lui il rapporto tra proprietà, consumo e risparmio fosse intimamente connesso all’idea di Stato.

Alla fine del ’97 mi venne affidato il compito di organizzare il Giubileo dei Responsabili della cosa pubblica, in stretta collaborazione con il Comitato vaticano e la Segreteria di Stato. Zampetti, da tre anni Accademico Pontificio per le Scienze Sociali, seppe dell’iniziativa, una novità nella pur lunga storia dei Giubilei. Mi contattò. Ben lieta di riprendere il filo degli incontri, lo misi al corrente dei nostri obiettivi e gli chiesi qualche consiglio, come è naturale tra amici dalle analoghe radici spirituali e culturali.

L’Intergruppo italiano “Parlamentari per il Giubileo” stava preparando tre mozioni di giustizia  sociale internazionale, da inviare ai circa cento Intergruppi di altri Paesi dei cinque Continenti. Tre le tematiche: riduzione del debito estero dei Paesi in via di sviluppo; libertà religiosa e dignità della persona; etica e globalizzazione. Le sottoposi anche a lui poiché nella prima e nella terza erano impliciti temi a lui cari e che stava ulteriormente profondendo per il volume “Partecipazione e democrazia completa. La nuova via” (2002). Egli non solo le esaminò ma partecipò, in quanto Accademico Pontificio, all’Assemblea giubilare dei 1000 delegati dei cinque Continenti, tenutasi in Vaticano in Sala Nervi il 4 novembre 2000 alla  presenza di Giovanni Paolo II. Egli vide nell’appassionato intervento ai nostri lavori di Gorbaciov  conferma di quanto egli aveva scritto nel volume “La profezia di Fatima e il crollo del comunismo” (1990).

Questi ed altri confronti culturali, che nutrivano le nostre conversazioni, furono i motivi per i quali egli presentò la mia candidatura all’Accademica Pontificia per le Scienze Sociali. Le parole della sua presentazione evidenziano i valori per lui prioritari. Nel sottolineare come mia caratteristica “l’attitudine a rendere accessibili anche ai non addetti ai lavori ed a discutere con essi  i temi più complessi della vita della Chiesa, delle istituzioni statali e di quelle internazionali”, significativamente aggiunse: “nel rispetto del rigore scientifico e dei principi del Magistero”. Il “rispetto del rigore scientifico e dei principi del Magistero” era la regola seguita da lui stesso. Su essa non intendeva minimamente transigere. Ricordo un episodio nel quale, temendo che un Accademico deviasse dal magistero petrino, egli abbandonò la consueta mitezza per esprimere una di quelle vibrate indignazioni che solo i giusti possono permettersi.

Alla Pontificia Accademia potei riprendere la consuetudine di rapporti, anche famigliari, dei tempi del CSM. Ma solo per poco meno di un anno. Fu tempo breve e spesso impegnato a discutere la teoria della partecipazione, che egli aveva elaborato sviluppando intuizioni già di un costituente cattolico, Amintore Fanfani, uno dei “professorini della Università Cattolica” presenti alla Assemblea costituente e che ispirò il nostro sistema delle Partecipazioni Statali.

2. Proprietà, consumo e risparmio nella teoria della partecipazione  

Alla teoria della partecipazione, in alternativa sia al capitalismo sia al socialismo, Zampetti si dedica come ad una vera e propria missione, non solo scientifica ma anzitutto spirituale. Per essa ha significativi riconoscimenti in Università straniere: quella di Cordoba in Argentina lo nomina membro della propria Accademia delle Scienze. Politici latino-americani lo considerano per i loro stessi Paesi un “padre della Patria”. Lo ricordò, il giorno delle esequie, l’allora console generale di Bolivia in Italia, Alvaro Del Portillo, già Ministro nel suo Paese, nonché, in un incontro, che personalmente ebbi nel 1999 in Argentina, l’allora Presidente della Repubblica Eduardo Dualde.

Poiché la teoria della partecipazione è lo sfondo sul quale si staglia il tema affidatomi dei rapporti tra proprietà, consumo e risparmio, vediamone brevemente i tratti salienti.

Sin dal 1967, in una relazione “Democrazia rappresentativa e democrazia partecipativa” al Convegno di Dottrina dello Stato tenutosi a Perugia, Zampetti lancia il concetto di “democrazia partecipativa” e, successivamente, di “partito di elettori” e di “capitalismo popolare” (un concetto, quest’ultimo, caro ad un altro costituente cattolico, Tommaso Zerbi). Sono concetti che egli considera integrati  vicendevolmente e, se attuati, destinati a cambiare l’assetto della società e dello Stato. La democrazia partecipativa, in particolare, istituzionalizza la solidarietà senza cadere nell’assistenzialismo e consente l’effettivo concorso di tutti all’esercizio del potere. In questa ottica inquadra una serrata critica alla società consumistica, che egli ritiene frutto diretto di due fattori entrambi assai negativi: la società secolarizzata, cioè senza valori, nonché l’economicismo, come visione solo unilaterale dell’uomo.

Con quella attenzione ai problemi dell’economia che spesso i giuristi, sbagliando, disdegnano, egli sostiene che oggi non sono più i filosofi ad elaborare il pensiero, ma la massa indistinta degli operatori economici.

Ad evitare che le energie spirituali si sviliscano nelle leggi degli scambi commerciali, sotterrando o inutilizzando le migliori qualità dell’uomo, egli formula una suggestiva soluzione: la nascita di una coscienza che si opponga alla logica del consumismo permissivo e si impegni nella creazione di concetti sociali ed etici traducibili in azione diretta. I riferimenti di questa soluzione sono: la priorità del lavoro sul capitale, il senso del risparmio, la rinuncia ai beni inutili e immaginari, la partecipazione popolare agli investimenti produttivi, il potenziamento dei beni immateriali rappresentati dal mondo dell’informazione.

In antitesi ad ogni forma di materialismo, Zampetti auspica dunque l’alba di un nuovo “spiritualismo storico”. Lo spirito, afferma, con questa nuova filosofia deve di nuovo calarsi nella realtà storica e plasmarla dall’interno, così da consentire all’uomo di vincere la sfida del futuro e salvare il mondo dalla catastrofe. E recupera i materiali per la sua costruzione nella dottrina sociale della Chiesa, dalla quale, se correttamente applicata, è convinto possa emergere un nuovo modello di società e di Stato nel mondo intero. Essi sono: la persona umana, la soggettività della famiglia e della società, il principio di sussidiarietà, il bene comune universale.

Questi materiali gli consentono di superare l’insufficienza della democrazia rappresentativa, integrandola con la democrazia partecipativa, vera “democrazia della società”, mossa dalla sussidiarietà ed insieme dalla solidarietà.

Se già Locke affermava che la libertà è connessa alla proprietà e al lavoro che consente di ottenerla[1], Zampetti si sofferma sugli effetti del consumismo nella vita delle persone: il cittadino, “condannato” a consumare, ridotto alla figura di “elettore non proprietario”, o anche di “consumatore non proprietario”[2], non è affatto libero.

Radice di questa deriva consumistica è per lui il modello politico keynesiano, che, per far affluire denaro agli individui, li trasforma in consumatori passivi, così da dilatare la domanda globale. Due le obiezioni a Keynes. La prima è una distorsione della dimensione economica, ridotta a sistema produttivo acefalo[3], in cui non conta cosa si produce ma conta che si produca, con la conseguente distorsione della dimensione umana, ridotta a strumento della sola dimensione economica. La seconda è la trasformazione dello Stato, che diventa lo “Stato rappresentativo-assistenziale dei consumatori”[4].

La soluzione proposta da Zampetti è una “rivoluzione della rivoluzione keynesiana”. Occorre, egli afferma, non solo che lo Stato cessi di essere ciò che la «rivoluzione keynesiana» l’ha costretto a diventare, cioè «datore di consumo»[5]. Occorre anche che esso, anziché remunerare la capacità di consumo, remuneri l’iniziativa, mettendo così gli individui provvisti di capacità ed inventiva in condizione di promuovere e di espandere il processo produttivo, sia di beni che di servizi.

Di qui l’idea di costruire un nuovo sistema politico-costituzionale: “anziché uno Stato che consenta, anzi che promuova l’anteposizione del consumo alla produzione, è necessario uno Stato che ponga l’iniziativa e il lavoro innanzi alla produzione e al consumo”[6]. L’obiettivo è così delineato: consentire a tutti i cittadini di partecipare non passivamente ma attivamente alla costruzione della democrazia: “con la rivoluzione keynesiana – afferma Zampetti – tutti erano consumatori, ma passivi. Con la società partecipazionista, tutti sono lavoratori e quindi in grado di divenire consumatori attivi”[7].

La sua analisi scientifica è spesso profetica nelle osservazioni anche nei rapporti, oggi assai compromessi, tra ecosistema e responsabilità etiche.

In La sfida del Duemila (del 1988), ad esempio, scienza e profezia si intersecano, nel riprendere e perfezionare tesi già svolte o abbozzate in precedenza.

Ricordiamone insieme i contenuti. L’uomo occidentale -dice l’Autore- devasta la natura. Ma devasta anche se stesso. Il degrado ambientale deve preoccupare: dagli strappi nel manto di ozono, all’aumento della temperatura terrestre, al mare infetto, alla avanzata dei deserti, alla scomparsa di migliaia di specie viventi. Ancor più grave dell’inquinamento è la desertificazione dello spirito. La sua origine sta in quel “materialismo edonistico”, che strumentalizza ogni valore e riduce il progresso a una pura proliferazione dei beni di consumo.

3. Lo Stato delle autonomie e la famiglia

Partendo dall’analisi della situazione contemporanea socio-economica e dello Stato capitalistico,  Zampetti delinea una nuova concezione dello “Stato delle autonomie” come figura della democrazia partecipativa che incardina nella famiglia il suo modello di sviluppo

La famiglia, egli scrive nel ’96, “nasce per potenziare e sviluppare tutte le dimensioni. L’uomo da solo è imperfetto. Nella famiglia trova il suo perfezionamento. Nella famiglia, allora, si devono perfezionare le interazioni delle dimensioni umane. L’unità della persona diventa l’unità della famiglia”[8]. E’ essa che, nel nuovo Stato delle autonomie, diventa “la cerniera in grado di collegare tutti i soggetti sociali operanti nella società da un lato e i soggetti sociali così integrati e lo Stato dall’altro”[9]. E diventa cerniera in quanto “comproprietaria dei mezzi di produzione”[10], secondo un concetto, che, per lui, è l’unico che possa giustificare la “compartecipazione della famiglia in tutti i settori della società”[11]: senza comproprietà, egli afferma, non vi sarebbe “famiglia nella scuola, nel lavoro, nell’impresa, nell’assistenza, nella previdenza”[12].

C’è di più. La famiglia, elemento vivificatore del concetto di popolo, lo porta a riflessioni sulla categoria della sovranità: la sovranità popolare è la sovranità del popolo delle famiglie.

La sintonia con il magistero sociale della Chiesa è resa evidente dalla bella citazione di un famoso passo della “Lettera alle famiglie” di Giovanni Paolo II, posta ad exergo di un fortunato saggio (La sovranità della famiglia e lo Stato delle autonomie: un nuovo modello di sviluppo del 1996): “La famiglia –è detto da Giovanni Paolo II-  è soggetto più di ogni altra istituzione sociale: lo è più della Nazione, dello Stato, più della società e delle Organizzazioni internazionali. Queste società, specialmente le Nazioni, intanto godono di soggettività propria in quanto la ricevono dalle persone e dalle loro famiglie”. L’apprezzamento in particolare del pensiero di Giovanni Paolo II era peraltro già stato da lui manifestato nella dedica della prima edizione de La società partecipativa, dove il compianto Pontefice era ricordato come l’ “iniziatore con ‘Redemptor hominis’ di una nuova epoca nella storia”.

Nel proporre il concetto di sovranità della famiglia, egli non intende comunque sminuire la sovranità dello Stato: “sia ben chiaro –afferma– la sovranità della famiglia non è affatto alternativa alla sovranità dello Stato: è un momento essenziale della sua realizzazione”[13]. La sovranità della famiglia “potenzia” la sovranità dello Stato: «quando parlo di potenziamento dello Stato –precisa– alludo non certo allo Stato rappresentativo, ma allo Stato partecipativo. Stato partecipativo che, essendo al servizio dell’uomo, è in grado di promuovere il dispiegamento delle sue energie (in buona parte ibernate) in grado di irrorare e arricchire tutto il tessuto della società»[14]

In Partecipazione e democrazia completa, la rivoluzione in senso partecipazionista si compie. Se la sovranità della famiglia è condizione di possibilità della sovranità popolare e, perciò, della democrazia partecipativa, la famiglia, in quanto “soggetto sociale naturale”[15], diviene “il nuovo soggetto socio-politico e quindi il nuovo principe”[16].

Per realizzare questa “nuova società”, torna una delle note dominanti del pensiero di Zampetti: la critica alla società consumistica e la convinzione che essa sia effetto della politica keynesiana. “Con la società dei consumi – egli scrive – è avvenuta una sorta di rivoluzione copernicana, dove lo Stato è rappresentato dal sole e la famiglia dalla terra. Potrei dire che la società dei consumi ha introdotto una concezione stato-centrica in sostituzione di una concezione famiglia-centrica. In altri termini, lo Stato ha gradualmente occupato lo spazio che è proprio della famiglia”[17]. Il segnale inequivocabile di questo è il fenomeno della proletarizzazione delle famiglie: “lo Stato con una elevata pressione fiscale ha di fatto impedito alla famiglia di svolgere autonomamente le sue funzioni e, in ogni caso, di poter influenzare le funzioni sociali che lo Stato si è attribuito”[18].

Sarebbe interessante soffermarci sull’incidenza del sistema fiscale nella proletarizzazione delle famiglie. Non essendovene tempo, mi limito alla conclusione di Zampetti: la famiglia deve essere messa nelle condizioni di risparmiare e investire, oltre che consumare. Risparmio investimento e consumo sono le tre dimensioni (dunque: non il solo consumo) che, per l’ultimo Zampetti, dovrebbero costituire un nuovo concetto di proprietà, la “proprietà pleno iure con potere decisionale”[19].

Nell’ultimo agile volumetto, La dottrina sociale della Chiesa per la salvezza dell’uomo e del pianeta (2002), che sintetizza con terminologia divulgativa adatta ad un vasto pubblico di lettori (pubblicato dalle edizioni San Paolo) un volume dello stesso titolo dell’anno precedente (edito da Dino Editore), il punto di arrivo da lui auspicato si collega al punto di partenza, quasi a chiudere il cerchio delle riflessioni. La partecipazione, ribadisce Zampetti, riassumendo in una breve frase la sua pur complessa teoria, è «la vera e autentica sovranità popolare, nella quale si manifesta in tutta la sua maestà il popolo delle famiglie, che è il vero e autentico popolo»[20].

Egli era tanto convinto delle sue tesi sulla “sovranità della famiglia” da proporle nel giugno 2003 alla Presidenza CEI con una lettera di cui mi diede copia. Con le sue parole vorrei concludere. Ritenendo che, dopo la approvazione del titolo V della nostra Carta Costituzionale, esse potessero aprire strade nuove per il rilancio della famiglia a tutti i livelli nel nostro Paese, egli scriveva: “La voce dei Vescovi potrebbe così avere una grande incidenza nella formazione della opinione pubblica nazionale ed adeguata influenza nelle sedi istituzionali competenti della società e dello Stato”.  Sarebbe interessante conoscere quale seguito la lettera abbia avuto. Certo è che la proposta è tuttora stimolante.     


[1] Più precisamente, c’è innanzitutto un nesso tra proprietà (in senso stretto) e lavoro, dovuto al fatto che «qualunque cosa un uomo rimuova dallo stato in cui la natura l’ha prodotta e lasciata, mescola ad essa il proprio lavoro e vi unisce qualcosa che gli è proprio, e con ciò la rende una sua proprietà». Vi è poi un nesso tra proprietà (in senso largo) e libertà, nel senso che property include – per Locke – la vita, la libertà e i beni (estate) (cfr. J. Locke, Il secondo trattato sul governo, tr. it. di T. Magri, Bur, Milano 1998, pp. 97, 173).

[2] Zampetti, La partecipazione popolare al potere, p. 60.

[3] Ibi, p. 72.

[4] Zampetti, La sovranità della famiglia e lo Stato delle autonomie, pp. 22-23.

[5] Zampetti, La partecipazione popolare al potere, pp. 159-160.

[6] Ibi, p. 163.

[7] Ibi, p. 165.

[8] Zampetti, La sovranità della famiglia e lo Stato delle autonomie, p. 59.

[9] Zampetti, La sovranità della famiglia e lo Stato delle autonomie, p. 91.

[10] Zampetti, La sovranità della famiglia e lo Stato delle autonomie, p. 59; l’espressione è presa, come noto, da Laborem exercens, n. 14.

[11] Ibi, p. 62.

[12] Ibidem.

[13] Zampetti, La sovranità della famiglia e lo Stato delle autonomie, p. 85.

[14] Ibi, p. 107.

[15] Zampetti, Partecipazione e democrazia completa, p. 61.

[16] Ibi, p. 72.

[17] Zampetti, Partecipazione e democrazia completa, p. 62.

[18] Ibi, p. 63.

[19] Zampetti, La sfida del duemila, p. 61.

[20] P.L. Zampetti, La dottrina sociale della Chiesa per la salvezza dell’uomo e del pianeta, p. 45 (nel testo della Dino Editore, p. 74).

Alcuni spunti di riflessione riguardanti gli aspetti sociali ed economici, prodromici rispetto a quelli giuridici.

 Perché il diritto è lo strumento per dar  forma ad istituti socio-economici.

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Il condominio sul piano sociale è una sorta di “sofisticazione”; introdotto nel nostro ordinamento nemmeno cento anni fa è proprio di una società moderna ed evoluta .

Infatti, come struttura sociale e come istituto giuridico volto ad organizzare  la convivenza urbana, esso nasce in concomitanza dei grandi processi di inurbamento che iniziano a far tempo dal primo decennio del Novecento.

È uno fra i più influenti strumenti di formazione culturale e di organizzazione sociale, soprattutto nelle città: ed è coevo, nel nostro paese, allo svilupparsi delle società di mutuo soccorso, ma soprattutto dell’edilizia residenziale pubblica (la cosiddetta edilizia popolare), e delle cooperative edilizie.

L’istituto del condominio, fondato sui principi della condivisione e della partecipazione, suppone dunque  l’esistenza di una cultura dell’abitare insieme, nella sua massima espressione.

Sono già delicati infatti i rapporti di buon vicinato tra proprietari  esclusivi della abitazione; quando ogni soggetto trova delineati i confini della propria sfera di appartenenza.

Figuriamoci quando nel medesimo tempo ci sono ambiti di appartenenza esclusivi e ambiti di appartenenza comuni con altri soggetti .

Cultura dell’abitare significa rispetto di sé e dell’altro: senso del limite nella propria libertà di agire, che deve incontrare la libertà altrui.

Senso della cosa comune e coscienza delle sue regole: che vanno puntualmente rispettate.

 *      *       *

Ma c’è un aspetto economico sul quale vale la pena di soffermarsi un poco ed è rappresentato dall’incidenza sul mercato immobiliare.

Il mercato immobiliare non è determinato dall’andamento  della quota di investimenti fissi (cioè degli investimenti in immobili destinati all’uso diretto da parte del proprietario); bensì dipende dall’andamento di quella parte di investimenti “a reddito” che sono sensibili al grado di remuneratività, dato dalla redditività generale da un lato e dal carico di oneri ed imposte, dall’altro.

In regime di equilibrio del mercato immobiliare in Italia la quota di “flottante” (derivante dal turn over funzionale – abitativo, terziario e commerciale – e dal turn over economico) si è sempre aggirata, negli ultimi anni, attorno al 2-3%  del valore dello stock immobiliare nazionale. Da poco più di due anni è scesa, a causa della crisi, di circa il 25% . 

Siamo scesi da oltre 800 mila transazioni annue alle attuali 600/630 mila; per un valore di circa 110 MLD contro i precedenti 140.

Il mercato immobiliare, per dare un’idea, presenta quindi un dinamismo di 250 volte inferiore a quello della Borsa Valori.

Una base quindi estremamente ristretta (presidiata, tra l’altro, dall’alto livello di proprietà diffusa di immobili abitativi presente nel nostro Paese: il 71% delle famiglie occupa la propria abitazione a titolo di proprietà) estremamente ristretta, si diceva, ed in quanto tale suscettibile di provocare sensibili oscillazioni al suo minimo variare.

Incidentalmente vorrei dire, come ho recentemente sostenuto, nel corso dell’ultimo workshop Ambrosetti a Cernobbio, che è comunque  grave errore quello di credere che, poiché il 71% delle abitazioni appartiene stabilmente alle famiglie italiane, né sussistono problemi di tenuta del sistema dei mutui-casa, ci si possa ritenere al riparo dal rischio di bruschi cedimenti dei valori immobiliari, quando si adottano politiche fiscali punitive dell’investimento immobiliare privato come sta avvenendo da troppo tempo nel nostro Paese.

Proprio per questo il condominio in Italia rappresenta una realtà economica assai popolare (stimiamo che i condomini siano circa700-800 mila) cui è legato un effetto economico importante nei riflessi del mercato.

Esso infatti, costituendo il tessuto connettivo della proprietà immobiliare diffusa, ha storicamente rappresentato un fattore di radicamento degli abitanti alla casa e quindi di stabilizzazione del rapporto del proprietario con la propria abitazione.

Ma, mentre dunque è presidio della solidità del risparmio investito nel mercato immobiliare abitativo,  esso è, al tempo stesso, fattore di irrigidimento del rapporto abitante-città.  

Il che porta a due conseguenze negative.

A) Anzitutto ad una forma di investimento economico improntato ad una spiccata staticità.

In generale si registra un maggior dinamismo del rapporto conduttore/immobile rispetto al rapporto proprietario/immobile, senz’altro meno dinamico. Ed il condominio, fra tutti i diversi soggetti appartenenti al fronte dei proprietari, è il soggetto meno reattivo dinnanzi alle esigenze di rinnovamento del patrimonio edilizio.

B) Ma porta anche ad un marcato immobilismo, se non ad una resistenza, sul piano del rinnovamento urbano. 

Quindi minor grado di interventi manutentivi, di adeguamento, di rinnovamento degli immobili; e minore sensibilità o interesse agli interventi di riqualificazione edilizio-urbanistici della città .

Quanto alle norme della green economy applicate al settore immobiliare, esse per ora si limitano a  lambire il condominio ed i condomini.

Ma fra breve si spingeranno dentro queste realtà, perché non è pensabile che una parte cosi cospicua dell’intero stock di abitazioni ne possa rimanere esclusa.

 *      *      *

Sul piano della soggettività giuridica il condominio è un ibrido.
Manca di una personalità giuridica autonoma; ed inoltre l’amministratore non ne è  organo, ma è  mandatario dei condomini.

Non c’è quindi autonomia di azione da parte dell’amministratore, anche se recenti pronunce giurisprudenziali tendano a riconoscergli una sempre maggior capacità di agire .

Mentre sussiste una solidarietà attiva (ad esempio  impugnazione delle sentenze) e passiva (pagamento dei debiti condominiali) per i condomini.

Si tratta di risolvere al fondo questo problema.

Senza certamente arrivare alla formula di tipo anglosassone, che preveda la titolarità della proprietà delle parti comuni in capo al condominio.

Piuttosto, si potrebbe pensare  ad una forma di personalità giuridica (ma è questione sulla quale occorre ancora riflettere) per assicurare l’autonomia all’amministratore, separando la sfera di responsabilità di quest’ultimo da quella dei condomini.

 *       *       *

Ma anche nei rapporti tra proprietari condomini sussistono smagliature normative tra le quali è facile che si possano far strada situazioni di ingiustificato privilegio a favore di taluni, nei confronti di altri.

Uno dei problemi cui ha voluto por mano la Cassazione con una recente sentenza non propriamente perfetta è quello della modificazione e dell’adeguamento delle tabelle millesimali.

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In conclusione i piani in cui l’istituto del condominio mostra i suoi limiti, alla prova del tempo, in questo pressocché secolo di vigenza, sono sostanzialmente tre:

– Quello della sua amministrazione e gestione;

– Quello della sua idoneità a prestarsi a secondare le esigenze di rinnovamento delle città e degli edifici, particolarmente avvertite di questi tempi;

– Quello della sua attitudine a favorire situazioni di equilibrio dei diritti e dei doveri fra i diversi partecipanti; titolari peraltro di diritti soggettivi pieni da coordinarsi con i diritti condominiali.

 Evitare sperequazioni ed asimmetrie il compito della riforma. 

 www.assoedilizia.com

La locazione immobiliare ha nel nostro ordinamento una rilevanza fondamentale, sotto il profilo sia sociale, sia economico, con una indubitabile valenza anticiclica in questo momento di crisi.

Esaminerei anzitutto il comparto della locazione abitativa.
Procedendo per semplici enunciazioni possiamo dire che sussistono almeno 7 buone ragioni perché si debba ritenere che in Italia occorra   incrementare il numero degli alloggi offerti in locazione.

1) Anzitutto, primo effetto positivo sarebbe quello di un calmieramento dei prezzi; non solo nel settore della locazione, ma anche in quello della compravendita, perché anche in questo campo la domanda viene alleggerita di una pressione impropria.
Disporre di una minor offerta abitativa in locazione (per via del fenomeno di mercato conseguente alla rarefazione dell’offerta) significa tener alto il livello dei prezzi del prodotto. E viceversa.

 2) Secondo effetto positivo: una maggior disponibilità di alloggi per coloro che non riescono o non intendono, per vari motivi, acquistarli.

 Troveranno casa a prezzi contenuti anche anziani, giovani coppie, pensionati; tutti coloro che rientrano nell’area del disagio abitativo.

3) Altro benefico effetto sarebbe una maggiore flessibilità del rapporto cittadino/abitazione (cioè una maggior mobilità abitativa); che meglio permetterebbe di secondare i processi di trasformazione socio-economica in atto a livello, non solo nazionale, ma globale.

Il radicamento degli italiani alla casa di proprietà e la marginalizzazione della residenza, con il conseguente fenomeno del pendolarismo,  continuano a rappresentare un serio ostacolo ai processi di ristrutturazione e di riconversione economico-sociali, così necessari alla competitività internazionale del nostro Paese.   

4) Sul piano economico. L’ovvio effetto di mobilitare nell’edilizia in locazione investimenti di risorse finanziarie, alla ricerca di collocazioni economicamente interessanti; risorse finanziarie che si trovano in possesso non solo delle famiglie (persone fisiche), ma anche delle persone giuridiche (società di gestione immobiliare, fondi di investimento, enti).

E dunque, sotto tale profilo, l’effetto positivo dell’incremento dell’investimento negli immobili in locazione abitativa sarebbe rappresentato da un aumento del PIL, e  da maggiori introiti fiscali  connessi all’attività edilizia ( Irpef-Ires-Iva).

5) Quinta buona ragione. In generale si registra un maggior dinamismo del rapporto conduttore/immobile rispetto al rapporto proprietario/immobile (senz’altro più statico: anzi improntato ad uno spiccato immobilismo;non parliamo del condominio che, fra tutti, è il soggetto meno reattivo di fronte alle esigenze di rinnovamento edilizio ed urbano).
La locazione in effetti dà luogo ad un sostanziale incremento degli interventi di manutenzione e di riqualificazione del patrimonio edilizio: con evidenti ricadute vantaggiose a favore di costruttori, professionisti, impiantisti, ed installatori. Il che non guasta in questo periodo di crisi.

Infatti, il “turn over” delle case in locazione implica un costante adeguamento del patrimonio edilizio.

Insomma, rispetto alla situazione della casa in proprietà, quando la locazione sia economicamente valida ( altrimenti si fa luogo al degrado, come avveniva con l’equo canone) la manutenzione degli immobili e la loro riqualificazione sul piano edilizio/urbanistico ne traggono indubbio beneficio.

Oggi si pone il problema della riqualificazione degli edifici sul piano energetico: settore nel quale i locatori, ed in particolare le società immobiliari, possono giocare un ruolo veramente importante.

Purtroppo una legislazione fiscale miope continua a penalizzare, proprio in questo campo, particolarmente le società di gestione immobiliare soprattutto se locano alloggi; quelle società che sono in definitiva i soggetti dotati di maggiori disponibilità, anche finanziarie, per interventi di tal genere.

6) Dulcis in fundo, se vogliamo guardare con l’ottica del Governo che deve fare cassa: introitare più imposte, non solo in termini di imposta di registro,  ma anche come ICI, IRPEF ed IRES, perché la locazione sposta l’immobile dal regime di esenzione al regime di tassazione.

Consideriamo che Irpef ed Ires  danno luogo ad un gettito che è di 7 miliardi e mezzo, poco meno di quello dell’ICI.

E non dimentichiamo che, a furia di costringere, con difficoltà di mercato e con privilegi fiscali, gli italiani a comprar casa, riconoscendo poi agli stessi per l’abitazione principale in proprietà una esenzione generalizzata da tutte le imposte, a pagar l’ICI e le imposte dirette fra poco, nel settore il residenziale,  rimarrà una esigua minoranza.

7) Non discriminare poi, sul piano delle agevolazioni tributarie, tra locazione convenzionata e locazione libera permette di perseguire una efficace politica di riqualificazione estetico-edilizia delle città.  

                  *     *     *

Fatte queste premesse, non vorrei sembrare stucchevole in questa affermazione; ma  mi sento di ribadire ciò di cui in fondo siamo tutti convinti : che occorre la cedolare secca per tutti i redditi derivanti dalla locazione immobiliare.

Prevederla solo per i contratti agevolati a canoni concordati, come si riduce a fare qualche emendamento alla manovra finanziaria in itinere, o come si pensa da parte di alcuni,  significa portare avanti una operazione di pura  facciata.

Cosi concepita, infatti, questa misura:

– Non incide significativamente sulla nostra economia e sul PIL, come provvedimento anticiclico di una qualche rilevanza.

– Non produce effetti di rilievo a livello di calmieramento degli affitti;

–  Non produce un sostanziale recupero di evasione nel settore delle locazioni;

– Persegue la linea larvata di dirigismo economico che era propria dell’equo canone: dirigismo che già aveva prodotto nefasti risultati sul piano sociale, urbanistico ed economico;

– Non permettendo la trasparenza, favorisce le sacche di privilegio che si annidano in quel comparto.

La cedolare secca (ad esempio nella misura del 20 % dei corrispettivi imponibili )  serve eccome; ma va applicata a tutte le locazioni indistintamente.

Assoedilizia, al fine di eliminare l’evasione fiscale,  ha suggerito addirittura di istituire legislativamente l’obbligo di pagamento dei canoni di locazione in banca o presso gli sportelli postali, nei paesi in cui  manchino agenzie bancarie.

L’introduzione della cedolare secca nella forma della ritenuta a titolo di imposta permetterebbe nel medesimo  tempo di ridurre  gli oneri fiscali gravanti sulla locazione, con forte valenza di incentivazione del settore e, quale tassazione separata dei redditi immobiliari, di realizzare una vera equità fiscale perché:

 – da un lato equiparerebbe i redditi immobiliare a quelli mobiliari (azioni, bond, gestioni patrimoniali), dando slancio agli investimenti in locazione, soprattutto abitativa, della quale il nostro Paese ha impellente bisogno.

 – in secondo luogo eliminerebbe quella odiosa discriminazione per la quale chi affitta una casa finisce per pagare maggiori imposte anche sui redditi derivanti dal proprio lavoro, autonomo o dipendente che sia. 

Va aggiunto che il sistema della ritenuta a titolo di imposta avrebbe come conseguenza una razionalizzazione ed un notevole risparmio per l’erario in termini di gestione degli uffici, perché si stima che potrebbero eliminarsi  centinaia di migliaia di denunce dei redditi.

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Venendo alle locazioni ad uso diverso dall’abitativo,  un po’ ovunque, a livello nazionale, si registra una crescente difficoltà a locare  immobili, sia ad uso commerciale, sia ad uso uffici e/o terziario amministrativo.

Non solo, ma autorevoli organi di stampa hanno denunciato la chiusura di numerosissimi  negozi, mentre, si dice, l’apertura di nuove attività diventa sempre più rara.

La colpa di tale situazione è attribuita anche al livello dei canoni di locazione troppo elevato.

Occorre dunque esaminare quali sono i fattori che potenzialmente incidono sulla misura dei canoni richiesti in sede di negoziazione per il rinnovo o la nuova locazione:

– La durata del rapporto contrattuale di 12 anni che impedisce l’aderenza del canone all’andamento dei cicli economici.

– L’indennità per avviamento commerciale nella misura di 18 mensilità del canone vigente, cioè del 25% dei canoni percepiti negli ultimi 6 anni; indennità dovuta dal locatore in caso di mancato rinnovo.
Una indennità, così elevata, tende a “scaricarsi” sul canoni contrattuali.

– Non va trascurato il fatto che, in caso di subentro ad un precedente esercente, il commerciante paga a quest’ultimo delle buonuscite assai consistenti, che, se spalmate in un arco di tempo, costituiscono un vero doppione dell’affitto.

Non potendosi, peraltro, immaginare una normativa legata a cicli economici, con regole diverse ed opposte a seconda dell’andamento dell’economia, occorre dunque pensare ad una maggiore flessibilità del rapporto locatore/conduttore prevedendo o una durata inferiore dei contratti,  o la facoltà di modificazione o di aggiornamento dei canoni ad esempio ogni 3-4 anni.

– Andrebbe anche qui, e lo ripeto ad abundantiam, introdotta la cedolare secca sui redditi da locazione ad uso diverso dall’abitativo, in modo tale che, alleggerendo la pressione tributaria sull’immobile, si diminuisca il peso fiscale che si scarica sui canoni di locazione dei negozi e degli altri immobili commerciali.

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Vorrei concludere toccando brevemente il tema del federalismo fiscale; considerando che la “service tax”, per come sembra configurarsi nella mente del nostro Governo, significherebbe il colpo di grazia alla locazione.

Infatti essa riproponendo lo schema concettuale dell’ICI, ne proietta in prospettiva gli effetti distorcenti.

Distinguere infatti, all’interno del settore immobiliare, tra edifici soggetti all’imposta (immobili locati e commerciali) ed edifici esentati dalla stessa (immobili non locati ed utilizzati come abitazione principale), potrebbe andar bene semmai finché si tratti di imposta di natura patrimoniale, quale è ormai diventata l’ICI.

Non va più bene quando questa imposta viene finalizzata al pagamento dei servizi comunali fruiti dagli utenti.

Cosa facciamo? Facciamo pagare i servizi comunali solo a tre cittadini su dieci?

O addirittura, come avverrebbe in alcuni comuni, solo ai villeggianti ed ai commercianti, ai professionisti ed agli artigiani ?

E nei paesi della provincia italiana, dove non ci sono nemmeno i villeggianti con le loro seconde case, chi paga?

Senza dire delle distorsioni legate alle sperequazioni dei valori catastali.

E tutto questo, perché si deve tener ferma la logica dell’ICI ?

Risponde viceversa ad equità che i servizi comunali siano pagati da tutti coloro che effettivamente li consumano, indipendentemente dal possesso di un immobile, sia esso prima o seconda casa; o dal fatto che abbiano la residenza in città diversa. 

Mentre, legare il finanziamento dei servizi comunali agli immobili, riproponendo il meccanismo distorcente dell’ICI, è del tutto errato ed iniquo.

Occorre dunque impostare diversamente il finanziamento dei bilanci e dei servizi comunali.

Noi, per la verità, un’ idea ce l’abbiamo e l’abbiamo proposta; ma questo è un altro capitolo.